解读《公证程序规则》

　　司法部发布了《公证程序规则》(以下简称《规则》)。《规则》依据《公证法》，在对2002年《公证程序规则》修改的基础上，引入了新的制度机制，完善了新的公证原则，对于进一步健全公证法律制度，规范公证执业行为有着重要的历史意义和现实意义。

　一、《规则》的修订具有现实必要性

　　(一)修订《规则》，有利于进一步完善公证法律制度。2006年3月1日起，《公证法》正式施行，该法从完善公证制度出发，以公证实践经验为依托，以充分保障和发挥公证职能作用为目标，重新构建了公证程序制度的基本框架。根据“上位法优于下位法”原则，为了贯彻落实《公证法》，维护公证法制体系的统一与协调，使公证程序规则在制度、原则上更趋科学、合理，修订旧有《规则》有着迫切的现实要求。

　　(二)修订《规则》，有利于进一步完善公证程序制度。鉴于《公证法》对公证程序制度仅有原则性规定，将其原则规定具体化，增强其可操作性有着现实的必要性。因此，需要充分吸收、提炼公证业务实践积累的成熟经验和制度措施，并紧密结合公证工作实践对旧有《规则》进行补充完善。此外，公证制度恢复20多年以来，社会生活发生了巨大变化，公证事业也取得了长足进步，旧有《规则》必须进行相应调整以适应现实需要。

　　(三)修订《规则》，有利于进一步提高公证质量和公证公信力。公证质量和公信力是公证工作的生命线，是公证职能作用发挥的基础和保障，公证程序制度则是保障公证质量和公信力的重要措施和手段，因此，不断吸收公证实践中的成功经验，不断充实和完善公证程序规范，发挥其对公证活动规范、监控功能，对不断提高公证质量和公信力具有积极的现实意义。从新修订《规则》的内容看，无论是公证执业区域的划分、规则的完善，还是争议处理方式、责任追究，都充分体现了“以人为本”、“服务为民”的理念，为人民群众选择、运用公证制度，及时获得公证法律服务，提供了有效手段。

二、《规则》修订充分体现了法制、科学、合理的原则

　　此次修订是一次全面、系统的修订，主要遵循了四个原则。

　　(一)严格遵循和体现了《公证法》的规定和要求。《规则》作为公证执业活动的基本程序规范，无论在总体制度设计、具体操作规范，还是在文字表述上，都与《公证法》保持了高度一致，忠实体现《公证法》的立法意图和制度安排，严格贯彻落实了《公证法》制度设计和程序要求。

　　(二)妥善处理了新旧程序制度的衔接问题。在对《公证法》认可的原公证程序制度予以保留的基础上，通过调整体例结构、细化程序制度、补正办证规则，充分体现了《公证法》的相关原则。

　　(三)注重吸收提炼公证业务实践中的成熟经验。此次修订，以增强其可操作性为目的，总结、提炼和吸收了近年来公证业务实践在规范完善程序制度方面的成熟经验，进一步细化、完善了《公证法》有关公证程序制度的原则性规定。

　　(四)坚持合法性和可行性的统一。《规则》既严格遵循体现《公证法》的要求，又兼顾公证制度尚不完善的现实，从公证业务发展现状和实际需求出发，对目前能够准确把握的内容尽可能依法予以细化，对难以把握处理的内容或尚需在实践中进一步探索的问题，仅做原则性规定或暂不涉及，待条件成熟后再予完善。

三、《规则》在制度设计上体现出八大变化

　　(一)规范公证执业主体，原“公证人员”称谓有所改变。依据《公证法》，公证机构和公证员是公证执业活动的主体，享有相应的法定权利，承担相应的法定义务。原《规则》大量使用了“公证人员”的称谓，意即公证员与各类辅助人员的统称。这一称谓，既不符合《公证法》的规范用语，也难以界定在办证过程中公证员与辅助工作人员各自的职能、权限及责任。因此，修订后的《规则》不再使用“公证人员”的称谓，而是明确公证机构及公证员是公证执业主体，明确规定了公证机构及承办公证员在办证过程中的权利、义务及应遵守的办证规则，同时要求在办理公证过程中须公证员亲自办理的事务，不得指派公证机构的其他工作人员办理。办证过程中不具实体程序意义的事务性、手续性、文秘性的事务，可由公证机构及承办公证员根据需要安排、指导公证机构的其他工作人员办理。

　　(二)依据《公证法》设立了公证执业区域制度。该制度取代了原《规则》的公证管辖制度。根据规定，公证机构的公证执业区域由省级司法行政机关依法核定，公证机构只能在核定的区域内受理公证业务，以避免公证机构跨区域受理公证业务，进而产生不正当竞争问题。

　　(三)增加了法定公证事项的受理要求。法定公证事项即法律、行政法规规定应当公证的事项，未经公证的不发生相应的法律效力。《规则》规定，公证机构对于符合受理条件的法定公证事项负有必须受理的法定义务。

　　(四)明确划分了在公证活动中当事人与公证机构之间对公证事项真实性各自应承担的责任，依法充实、细化了审查、核实的内容。《规则》规定，在公证活动中，当事人就需要证明的公证事项提供真实、合法、充分的证明材料，并就公证机构提出的疑问进行必要的说明或补充。对涉及专业问题需要鉴定、检验检测、翻译的，委托公证机构向相关专业机构提出鉴定、检验检测、翻译申请。对于申请公证的文书内容不完备、表达不准确的，应当在公证机构指导下补正、修改。如果当事人拒绝履行相应义务或者虚构、隐瞒事实，或者提供虚假证明材料，或者提供的证明材料不充分又无法补充的，将不予办理公证。公证机构依法审查相关事项，对于需要核实或者有疑义的，应当进行核实、收集证据或者委托异地公证机构代为核实。

　　(五)设立不予办理公证制度。不予办理公证，是根据《公证法》的相关规定设立的公证程序的终结制度之一，是对拒绝公证制度的完善和丰富。《规则》列举了不予办理公证的九种情形。同时，《规则》还对不予办理公证的决定程序、处理方式作了具体的规定。此外，《规则》还对终止公证制度适用的`情形及程序作了补充和细化，从而使公证程序的终结制度更趋完善。

　　(六)对公证程序特别规定内容的调整。该部分内容是对公证特别程序制度的改造。鉴于公证事项种类繁多，办证适用的法律及规则也不尽相同，而《公证法》只规定了办理公证的一般程序。因此，《规则》是对公证法的进一步细化、充实。根据公证业务实际需要以及对已有部分办证规则的提炼，目前《规则》设定了办理现场监督类公证、遗嘱公证和保全证据公证的特别程序要求。此外，还规定了公证机构可以办理的由公证业务派生出的部分法律事务的程序性规定，包括出具执行证书、调解公证事项履行争议。

　　(七)重新设定了公证争议处理制度。《规则》规定的公证争议处理制度是对原《规则》申诉与复议制度的替代。该制度设定了公证机构复查、行业协会处理投诉、人民法院民事诉讼三种争议解决途径。首先，在公证机构复查部分，规定了当事人、公证事项利害关系人申请复查和公证机构发现问题主动复查两种复查程序。特别是在当事人提出复查程序中，依据法律延长了当事人和公证事项的利害关系人提出复查的期限，《规则》规定，公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以自知道或者应当知道该项公证之日起一年内向出具该公证书的公证机构提出复查，但能证明自己不知道的除外。提出复查的期限自公证书出具之日起最长不得超过二十年。其次，由于撤销公证书或者不予撤销公证书往往涉及相关权利人的重大民事权益，因此《规则》规定当事人、公证事项的利害关系人对公证机构经复查作出的撤销或者不予撤销公证书决定有异议的，可以向地方公证协会投诉，并授权中国公证协会制定投诉的处理办法。此外，该部分还规定当事人、公证事项的利害关系人与公证机构因过错赔偿发生争议的，可以申请地方公证协会调解。与原《规则》相比，司法行政机关不再介入公证争议的处理，改由公证协会处理争议投诉和调解赔偿纠纷。再次，《规则》要求公证机构履行告知义务，引导当事人、公证事项的利害关系人对公证书涉及他们之间实体权利义务的内容有争议的，应当寻求司法救济途径解决，改变以前通过向公证机构和司法行政机关申诉寻求救济的做法。

　　(八)规定了公证机构和公证员违法违规的查处制度。《规则》在第七十二条明确规定：“公证机构及其公证员在办理公证过程中，有违反《公证法》第四十一条、第四十二条以及本规则规定行为的，由司法行政机关依法给予相应的处罚。有违反公证行业规范行为的，由公证协会给予相应的行业处分”。今后，监督、查处公证机构和公证员违法违规行为不仅是司法行政机关的职责，而且也成为行业自律的重要手段。同时，公证当事人、公证事项的利害关系人发现公证机构和公证员在办理过程中有违法违规行为的，也有权向司法行政机关或公证协会投诉。

　　总体来看，新的《规则》进一步丰富和完善了公证程序制度，对于规范公证机构及公证员的执业活动，引导自然人、法人及其他组织恰当地运用公证手段，保护合法权益，保障民商事交易安全，都具有积极的作用。