一、制度的制约
虽然改革开放后一系列人事制度改革的初衷是为了调动管理者的积极性、提高管理的水平和能力，也确实缓解了当时管理队伍人才短缺的现象，但由于制度的滞后性和其他各种原因，并没有从根本上调动管理队伍的积极性，甚至有的演变至今反而成为了管理者消极管理的制度保障。
（1）“双肩挑”制度的示范效应。改革开放初期，面对当时高校普遍存在着管理人才奇缺的现象，从专职教师队伍中选拔了大批优秀骨干任各级管理部门的负责人，同时仍然保持教师编制，承担教学科研任务。时至今日“双肩挑”管理干部仍是我国高校管理干部的重要组成部分。“双肩挑”干部大部分具有副教授以上职称，并具有丰富的教学经验和科研能力。伴随着“双肩挑”制度的盛行，其弊端日益凸显。其实早在80年代初就有学者指出：“治学之道不同于治校之理，光有学科知识的某一领域的行家可能是一个好教授，但未必能当好一个好的领导干部。”[6]退一步讲，纵然有些行家既在某一学术领域学有专长又具备一定的管理知识和管理能力，但“双肩挑”既要承担所在职位的管理任务又要兼顾学术，往往应接不暇。不仅如此，“双肩挑”制度在我国浓厚的“官本位”文化环境影响下已演变成一种扭曲的学术人才奖励制度。高校为了留住优秀人才往往对某一学科领域的专家教授安置一个官衔，最为直接的做法便是给予一个行政领导职务。拥有了行政权力就意味着更多的资源获取机会，学术也越容易得到肯定，故行政领导岗位很受学术人员青睐。再加上“双肩挑”制度本身缺乏对管理工作投入程度和管理绩效高低的约束，客观上给“双肩挑”干部“在其位不谋其政”提供了制度保障，造成“双肩挑”干部可以堂而皇之地将工作重点转向能直接给自己带来名利的部分。另一方面，由于大批“双肩挑”干部的存在，真正有管理能力并有志于管理工作的人才的发展受到了阻碍。
（2）高校职员制的不完善。《高等教育法》明确规定我国高校推行教育职员制度。高校职员制度是指在高校管理人员中实施的以“按需设岗、公开招聘、平等竞争、严格考核、合同管理”为主要特征的一套管理激励制度。自1999年教育部开始在高校开展教育职员制度试点工作以来，部分高校也根据自己的需要逐步建立了具有自己特点的教育职员制度。高校职员制把专业技术人员与管理人员区分开来进行分类管理，力求建立一套反映高校管理岗位职责和职员专业水平、工作能力的职员等级系列，为管理队伍的专业化建设提供了良好的政策环境，但高校职员制度本身还存在着很多问题，尚需进一步完善。特别是职员的工资待遇、晋升渠道、岗位培训等等缺乏权威标准和明确规划，导致不能从根本上改变管理人员“二等公民”的现状。与专业技术人员相比，专职管理人员上升的空间比较小，上升的速度比较慢，而且待遇也有很大差距。因此对于大多数管理人员，特别是年轻的管理人员而言，职员制缺乏吸引力和工作动力。从事管理工作的年轻人依然会感觉前途迷茫，工作的热情和积极性很受影响。调查结果显示，管理者在工作去向的打算上，34.6%的人选择了一有机会马上转行或是“迟早要离开”，真正愿意干一辈子的仅有10.3%；虽然表示“乐意干下去”的高居五成左右，但一旦有其他教学或者科研岗位的时候，接近72.9%的人愿意考虑转行，远远高出真正愿意干一辈子的10.3%。[7]
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