城市低保对象脱贫之路论文

城市低保对象脱贫之路论文

一、持续贫困：以生存的意志度过每一天

　　我国现行的城市居民最低生活保障制度（简称“低保制度”）的设计思路和救助标准，决定了低保对象将持续生活在贫困之中。大量的研究表明，目前各级地方政府制定的救助标准仅能维持低保对象的基本生存，不足于预防贫困。如，亚行专家组通过测算发现，全国35个城市中的27个城市的救助标准低于估计的贫困线。其中，有17个城市的救助标准和估计的贫困线之间的差距大于10％[1].尚晓援教授的研究结果证实，四个受访城市的救助标准大体为当地平均收入的27-28%，而国际上被广泛接受的标准是中位收入或人均收入的60%[2].

　　实际情况是，我国城市低保对象绝大多数生活在极端贫困中。仅以经济发达地区北京市东城区为例，抽样调查结果显示，低保家庭的人均月消费支出，仅相当于该市一般家庭的42.7%，其中食品类一项就占整个家庭日常消费支出的56%；低保家庭耐用消费品的拥有量不仅远低于一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；无房产权户在九成以上，人均住房使用面积不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破旧及危房中。不仅如此，物质匮乏也使低保家庭滋生出一种日益增长的无能为力和没有尊严的感觉，一种除每日挣扎生存外不能思考、规划或梦想的感觉。如，基于经济原因，超过八成的低保家庭表示已多年没有去过娱乐场所，近六成的低保家庭自述无法参与社区活动和社会交往，半数左右的低保家庭坦言没有钱让孩子参加课外活动，等等[3].

　　更为严重的是，城市低保家庭虽然以生存的意志度过每一天，努力应对贫困，但由于缺乏向上攀登的机会阶梯，难以实现寻求一种更美好生活的愿望。试想，如果阶梯到位，其努力可以帮助他们摆脱贫困。而最好的机会阶梯，应是为他们创造就业机会[4].

二、摆脱贫困：有工作就是福

　　在有关城市低保对象如何摆脱贫困的讨论中，一个颇有影响的观点认为：就业是城市低保对象摆脱贫困的最佳途径。本文认同这一判断，并提出以下三个理由加以佐证。

　　第一、对低保家庭而言，在普遍缺乏物质和生产性资产的情况下，劳动力实际上构成了其众多生存策略的核心内容，因而可能是其主要甚至是惟一的资产。为低保家庭提供运用其最有价值的资产——劳动力就业的机会，其脱贫效果可能最为彰显。

　　第二、城市低保对象拥有丰富的劳动力资产。主要表现在量大（绝对数量）、面广（普遍程度）两个方面。与其他发达国家或地区的城市贫困人口相比，我国城市低保对象的一个突出特征是：劳动年龄人口（男性16-59岁，女性16-54岁）所占比重较大。根据学者唐钧的估计，在全国1930.8万（2002年6月的数据）城市低保对象中，处于劳动年龄阶段的四类对象（下岗职工、失业人员、待岗职工和在职职工）约占全部对象的61%.如果加上与他们相关的“低保家庭其他成员”，总计高达85%[5].也就是说，我国城市低保对象可能具有就业潜力的人口超过八成。而香港特区的情况则有所不同。以香港综合社会保障援助计划为例，截止到2003年12月，香港综援计划个案总计290206万人，其中年老者占整个综援人口的50.7%，永久性残疾占5.4%，健康欠佳者占7.7%，单亲家庭占12.9%，低收入者占4.7%，失业人员占17.3%，其他人员占1.5%[6].换句话说，即便满打满算（单亲家庭、低收入者和失业人员三者合计），香港特区全部综援个案中，可能具有就业潜力的人口约占四成。不足大陆地区的半数。

　　城市低保对象的另一个典型特征是：处于劳动年龄段的未就业人员多，涉及面广。基于北京市东城区的调查结果，在受访的1275名低保家庭成员中，共有909人属于劳动年龄人口，其中未就业人员高达539人，占劳动年龄人口总量的57.3%.进一步分析表明，在这些未就业人员中，共涉及低保家庭383户，占调查总户数的81.3%.也就是说，有八成多的低保家庭至少右一名处于劳动年龄段的未就业人员。

　　显然，城市低保对象储备着丰富的劳动力资源，与我国急剧的经济社会转型和低保制度建立初衷直接关联。因为，我国低保制度建立的一个重要目标就是配合国有企业改革、为失业和下岗职工提供基本生活保障。而大量失业、下岗人员进入低保群体，自然会形塑其生态，形成一个有别于传统对象（以“三无”对象为主）的人口结构。正因如此，通过提供就业机会来挖掘低保对象蕴藏的宝贵资源，无论是对深化城市低保制度抑是缓解城市“新贫困”，都具有特别重要的现实意义和政策意含。

　　第三、绝大多数城市低保对象具有强烈的就业意愿和动机。就业意愿和动机是劳动力资源进入劳动力市场的前提。众多文献显示，造成低保家庭生活困难的主要原因是劳动力长期下岗或失业[7]；低保家庭目前遇到的最大困难找工作难[8]；低保家庭最希望社会或政府提供的帮助是为家庭成员提供就业机会[9].北京市东城区的调查资料也印证了这一点。在受访的539名有劳动能力的低保未就业人员中，89.1%的人表示有就业的意愿。在余下者中，大多是限于自身年龄，健康状况，文化技能和有家庭成员需人照顾。

　　事实上，目前许多城市的低保对象每年以数万计的速度退出低保制度庇护，正是积极就业政策产生的独特功效。据媒体报道，截至2003年9月末，天津市通过建立失业保险、最低生活保障和再就业联动机制，已有5万多名"低保户"实现再就业，主动退出吃"低保"行列。上海市实行劳动就业和民政救助联动以来，仅2003年就有5万多低保家庭退出“低保”，走上就业岗位。江西省通过政府购买岗位等多种就业形式，2003年享受城市低保的人数比2002年年减少了13万人，首次出现负增长。

　　由此可以看出，对低保家庭而言，就业有助于走出贫困，恢复自身价值和尊严，代表着一种福气；对政府而言，提供低保对象就业机会，促进其就业和再就业，是减轻财政负担，维护社会稳定的重要举措，也是低保制度规范化的核心内容和未来的工作重点。

三、就业难点：最后雇佣或者根本不被雇佣的人

　　就业的关键在于劳动力的质量和脆弱程度。从收入和健康的角度看，脆弱性是指一个人在一段时间内将要经历的收入和健康贫困的风险[10].脆弱性是一个动态的概念，难以用单项指标测量。本文拟用年龄、文化程度、专业技能、健康状况、未就业时间和家庭负担等指标来量度处劳动年龄段未就业的城市低保对象（简称“低保未就业人员”）的质量和脆弱性。如无特别说明，下文资料主要来自北京东城区低保对象的抽样调查。

　　1.年龄以中高龄居多。调查结果显示，受访对象中，年龄在30岁以上的占90.2%，35岁以上的占79.9%，可见低保未就业人员多处中高年龄。这一年龄结构与劳动力市场需求存在较大差距。据调查，2004年北京市用工单位年龄要求在30岁以下的占71.4%，35岁以下的占91.9%[11].

　　2.文化程度以初高中为主。资料显示，受访对象中，文化程度为小学及以下的占8.4%，初中的占38.6%，高中（职高、技校、中专）的占50.3%，大专及以上的占2.8%.可见，低保未就业人员以初高中文化程度为主，两者合计占88.9%.这一学历结构与劳动力市场需求的差距也很明显。据统计，2004年北京市用工单位文化程度需求为大专及以上的占总需求量的39.3%，为高中的（职高、技校、中专）占总需求量的42.3%，为初中及以下的占总需求量的9.2%[12].

　　3.无技术或技能单一。劳动部门颁发的技术证书是劳动者拥有特定专业技能的客观标准之一。从调查结果看，78.1%的低保未就业人员没有任何专业技术证书。即便是已获得技术证书的人员，其劳动技能也十分单一。如，持有机动车驾驶证者超过半数。这显然与劳动力市场需求有一定的落差。数据显示，2004年北京市用工单位对

　　求职者各项技术等级有要求的占44.6%[13].

　　4.健康状况普遍较差。调查显示，在受访的539名低保未就业人员中，自述身体状况较差的`占42.8%，其中患有慢性疾病和严重疾病的比例高达25.6%；患有不同类型残疾的占19.3%；完全丧失和部分丧失劳动能力的分别占9.7%和25.4%.

　　5.未就业时间长。调查结果表明，绝大部分低保未就业人员长期处于无工作状态。数据显示，71.6%的人累计无工作时间达3年以上，57.2%的人累计无工作时间在5年以上，31.4%的人累计无工作时间在10年以上。

　　6.家庭不能独立生活的人多。在调查的1275低保家庭成员中，老年人（60岁以上）占10.8%，在校学生占20.1%，身患各种疾病的占28.6%，残疾人占12.7%；生活半自理和完全不能自理的合计占9%.从涉及的家庭数看，生活半自理和完全不能自理的涉及103个家庭，占家庭数的21.9%；在校学生涉及238个家庭，占家庭数的50.5%，老年人涉及115个家庭，占家庭数的23.4%.显然，老、幼、病、残人员在低保人口或家庭中占有相当的比重。家庭不能独立生活的人多，不仅会增加家庭经济负担，也会拖累其他成员进行有收入的劳动。

　　由上可知，城市低保未就业人员的典型特征是：中高龄初级劳动力，不良的健康状况，长期未就业，家庭中不能独立生活的人多以及家庭成员获得经济收入的机会就限。应当说，在劳动力市场总量和结构失衡的背景下，在日益激烈的就业市场竞争中，这批人显然处于弱势地位。倘若把目前劳动力市场需求人员加以排序，可以肯定，他们属于劳动力市场中最后雇用或根本不被雇佣的人。