我国海洋环境公益诉讼规则的差异化配置论文

我国海洋环境公益诉讼规则的差异化配置论文

　　海洋环境侵权造成海洋生态及环境日益恶化，灾难深重。修订后的《民事诉讼法》明确规定以公益诉讼救济因海洋环境侵权造成的公益损害，但鉴于“海洋环境公益”因其内容不同而类型各异，对公益诉讼制度规则设计要求不同。本文以海洋环境公益类型化为视角，对我国海洋环境公益诉讼适用规则的差异化配置进行探究，以期裨益于我国海洋环境公益诉讼制度的完善。

　　一、海洋环境公益诉讼适用范围厘定

　　(一)海洋环境侵权的特征

　　海洋环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，导致海洋环境污染或者破坏，从而造成他人财产、人身以及环境权益或者公共财产损害的行为。受各方面因素影响，海洋环境侵权有迥异于一般环境侵权的特征。

　　首先，海洋环境侵权行为主体系以营利为目的的商主体。造成海洋环境损害的原因包括油污污染、陆源污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、倾污污染、船舶污染等。所有这些行为的主要实施者都是商人，包括商事组织和商自然人，作为民事主体的自然人在环境污染方面的行动力相对较弱，影响亦不广泛，甚至可以忽略不计。主体的营利性和职业性不仅造成其侵害行为具有很强的专业性和技术性，也使侵害方式更具有隐蔽性，导致诉讼中的取证困难。其次，海洋环境侵权损害后果更为严重和复杂。海洋环境侵权的发生与工业社会人类对海洋不当利用密切相关，科技进步催生并扩大了事故风险。由于海洋污染自身的流动性、扩散性和潜伏性，人类对海洋开发和利用一旦失控，其损害后果往往跨越地区和代际，威胁着当代和后世子孙的生存环境。

　　最后， 海洋环境侵权对象兼具国家利益、社会公共利益和私人利益。在海洋环境侵权中，除造成海洋生态及环境损害，还会对相当地区不特定多数人的相关权益在一定时间内造成直接或者间接损害， 前者属于社会公共利益的范畴，后者虽然人数众多，但本质上仍为个体相关的私人利益。此外，我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》均规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权。因此，一旦对海洋生态及环境造成破坏，不仅会导致国家财产损失，还可能侵害国家利益。

　　(二)海洋环境公益诉讼的类型界定

　　公益诉讼通常是指特定国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规，侵犯国家社会利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院审理，追究违法者法律责任的活动。由此可见，要界定公益诉讼的范围，首先应弄清楚公益的概念，对海洋环境公益的理解和把握是厘清海洋环境公益诉讼范畴的前提。

　　社会生活本源上是由私人领域、国家领域以及介于私人和国家之间的“公共领域”所构成，不同领域内的主体享有不同的利益。在国家领域，海域是一种国有财产， 国家基于《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》等规定对海域享有所有权。作为社会主义公有制国家，海域在我国属于公有之物，是在国家主权之下抽象的资源，而非具体特定的物， 因海洋环境污染会造成对国家利益的侵害，所以应将其纳入海洋环境公益诉讼的范畴。

　　在社会公共生活领域还存在不特定的多数人基于私人权利的聚合而形成的共同利益，即社会公共利益。海洋与大气、土壤、森林一样，除却经济价值，作为人类赖以生存的环境，具有公共物品的属性，海洋环境侵权会对特定区域内不特定多数人的环境权造成损害，因此与海洋环境及生态相关的利益，即表现为社会公共利益，也应属公益诉讼的范畴。

　　此外，在海洋资源具体利用上，个人可在法律允许的范围内将海洋资源作为生产资料和劳动对象用以满足私人人身和财产上的利益，而海洋环境污染通常也伴随着私益损害。这类私益损害通常涉及人数众多，原告除了提起私益的损害赔偿外，还有包括停止侵权、恢复原状等有助于公益的诉求， 不仅对债权人自身利益进行救济，也救济了与债权人处于同样处境的不特定之案外人，因此有上升为公益诉讼的可能。学者称此类诉讼为“非纯粹的民事公益诉讼”。这类诉讼通常需借助于私益损害提起，诉讼目的上虽有维护海洋环境公益的成分，但诉讼根本目的不完全是为了公益，属于非纯粹的海洋环境公益诉讼。综上， 我国海洋环境公益诉讼应有三种类型， 即涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼、非纯粹的海洋环境公益诉讼，各类海洋环境公益诉讼救济对象不尽相同，在具体制度安排上也应有各自的特点。

　　二、涉及国家利益的海洋环境公益诉讼

　　(一)国家利益辨析

　　从概念上分析，“国家利益” 一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益， 与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益;二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。笔者所探讨的国家利益是指后者，是与整个国家秩序有关的利益，是国家整体上的利益。国家是为了维护社会公共利益而产生并存在的，其本身无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与社会公共利益是分离的。我国海域归国家所有， 国家依照宪法和民法对海域享有所有权，在社会主义公有制下表现为“全民所有”。按照民法理论的内在逻辑，“全民所有”只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。作为社会主义国家，这种“全民所有”的国家利益具有广泛的普遍性和代表性，应属公益的范畴，对国家享有的海洋权益的侵犯，应由公益诉讼制度加以救济。

　　(二) 原告资格———对我国 《海洋环境保护法》第90条第2款评析

　　我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”， 认可了海洋环保行政机关在国家作为主体所享有的海洋利益受损时(如清污费用、生态治理费用以及国家水产资源的损失等)， 代表国家提起海洋环境公益诉讼的主体资格。

　　我国海域属于国家所有，环保行政主管部门以及其他分管部门是国家和社会环境事务的管理者和监督者，有资格代表国家维护海洋环境利益。当海洋生态及环境受到破坏，损害国家利益时，具有海洋环境监督管理职能的海洋环保行政机关， 也有义务采取措施保护国家海洋资源，救济受损的国家利益。此外，在救济国家海洋利益过程中，海洋环保行政机关由于工作职责与环境事务密切相关，资源丰富，搜集证据能力较强，在承担国家海洋环境公益诉讼职责上有着其他主体无法比拟的优势。由海洋环保行政机关提起公益诉讼，既可以更好地发挥环保行政机关对环境质量的监管职能，表明国家和政府对环保公益诉讼的态度，还可以最大程度上避免“滥诉”的出现，将环保公益诉讼的效率和公正相统一。相比之下，无论是个人还是环保组织，由于其所代表的利益都各有偏向，并不适合代表国家提起与国家利益相关的海洋环境公益诉讼。

　　(三)诉讼程序上的特别规则

　　⒈举证责任。如前所述，海洋环境公益的损害大多发生在商主体的营业过程中，案件涉及专业性、技术性较强，侵害方式也较为隐蔽，使得海洋环境公益诉讼的原被告双方处于一个相对不平等的地位，需采用因果关系推定等方式，减轻原告举证责任，加重被告证明责任。但在涉及国家利益的海洋环境公益诉讼中，鉴于原告是行使海洋环境监督管理权的国家机关，可以利用公权力进行调查取证， 甚至对原告施以行政处罚，如果采纳与环境私益诉讼或者其他环境公益诉讼的举证责任规则，会造成双方地位的失衡及公权力的滥用。所以，涉及国家利益的海洋环境公益诉讼，应采用传统的“谁主张，谁举证”的规则，以平衡各方利益。

　　⒉处分原则的特殊性。与其他自然资源一样，国家对海域的所有权中兼具私法权能和公法权能。具体而言，包含三层结构：第一层结构是私法权能。在这一层面上，它与物权法上的所有权无异。第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。第三层结构是宪法义务。国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。基于此，以海洋环境公益诉讼的方式维护国家利益既是其作为海域所有人的权利，也应是国家作为自然资源所有者所承担的宪法义务。因此，原告在对实体权利和诉讼权利的处分上，应不同于一般私益诉讼。具体而言，在此类海洋环境公益诉讼中，原告对实体权利的处分不应仅依意思自治原则，更应以公法上对海洋的管理保护等义务为依据。对于诉讼程序的启动与退出，不能完全交由原告自主决定，必要时法院可强化职权主义模式。