中国参与式预算模式的比较及其完善论文

　　论文摘要：参与式预算作为一种更加民主的预算决策机制，源于巴西。在我国最早实行参与式预算的是浙江温岭。其后在联合国发展基金会的支持下，哈尔滨和无锡也进行了试点。之后，上海一些地区也进行了参与式预算的尝试。虽然目前在中国已经有多个地方实行参与式预算，但是，中国的参与式预算主要是以温岭和哈尔滨、无锡模式为主。

　　论文关键词：参与式预算,模式,比较,完善

一、参与式预算的概念和内涵

　　参与式预算是由巴西南部的阿雷格里港市最先实行的一种公共资源配置的决策机制，之后，美国、英国、德国、法国等欧美发达国家以及南非、印度等发展中国家甚至拉美和非洲的一些落后国家也都开始实施参与式预算。参与式预算与传统的预算相比，其差别在于在预算过程中引入了民众的参与。传统预算“二上二下”的过程是将民众排除在外的，是政府各部门分析民众的需求然后结合财政资金情况而形成的预算，至于财政资金是否用于民众最需要的地方、财政资金的公平性、公开性等很难有保障。而在参与式预算中，通过民众的参与、意见表达使得财政资金花到民众最需要的地方，并且更大程度地保证预算的公平、公开。由于参与式预算在不同地方的方式各不相同，因此，要对参与式预算下一个统一的定义存在着一定的难度。联合国将参与式预算定义为，“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制。”即参与式预算打破了传统公共预算领域中由少部分专家人做出决策的机制，而是让公民个人或者公民组织参与到公共预算实质性阶段，最终实现公民参与、公共预算、公共政策三者的有机统一。

二、中国参与式预算的模式

　　（一）参与式预算的温岭模式

　　参与式预算的温岭模式以新河镇的模式为典型，之后，温岭市的泽国、箬横、滨海、大溪等镇也借鉴新河镇开始实行参与式预算，并且在此基础上进行了一些创新和完善。温岭模式主要可以分为以下四个步骤：

　　1.预算初审民主恳谈：(1)由镇人大主席团提名并经人大预备会议选举人大财经小组，该小组成员由人大代表组成，可以聘请若干专业人士参加小组工作；(2)镇人大主席团领导镇人大财经小组，组织预算初审民主恳谈会：政府提供预算方案及细化说明，人大主席团召集民意代表（人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民）参加初审恳谈会，财经小组成员分为工业、农业、社会三个专门小组，与民意代表、政府人员一起对政府预算报告进行商谈；(3)恳谈会后三个专门小组汇总各方意见形成各自预算初审报告。

　　2.人大预算审议、恳谈：(1)人大全体会议期间，镇人大主席团组织人大代表民主恳谈，审议政府预算报告；(2)政府提供预算方案及细化说明，财经小组各专门小组向参加预算恳谈会代表作预算初审报告，人大代表与政府人员商谈预算报告，提出意见和建议；(3)人大主席团与政府召开联席会议，根据预算初审报告和人大代表的意见和建议，由政府修改预算方案；(4)向人大会通报政府预算修改方案，各代表团分组审议，(5)名以上人大代表联名可以依法提出预算修正案。

　　3.预算报告的修改与通过：(1)镇人大主席团审查代表预算修正案，符合条件的修正案提交人大会议表决；(2)镇政府根据超过出席会议1/2人数的代表赞成通过；若不通过，重新修改直至通过。

　　4.预算执行与监督：(1)人大闭会期间，镇人大财经小组对政府预算执行情况进行监督，可随时了解政府预算执行情况；(2)政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况；(3)政府预算调整提交人大财经小组备案，重大调整以及使用超收入追加预算支出项目，政府须向财经小组提交相关方案或议案，由财经小组提请人大主席团召开人民代表会议依法审议、表决、通过后执行；(4)人大审议新一年度预算报告之前须对上年度预算执行情况进行审议(袁方成，2006)。

　　在以上四个步骤中，温岭市的一些镇对这些环节的一些细节做了进一步的创新和探索，具体体现在以下几个方面：

　　1．民意代表的随机抽样机制。民意代表是运用excel在全镇人口中依据村民选举名单随机抽选出来的。按照1000人口以上每村（或居委会）4人，1000人口以下每村2人的原则，从全镇12万人口中抽选了275名代表。这样有助于保障参与机会平等，避免代表选取的人为操纵和参与群体的单一性，保证恳谈代表的代表性和公正性（余英，2008）。

　　2．小组分组商谈与大会集中商谈相结合的机制。为使预算民主恳谈的商谈过程更为审慎，相对于新河镇“预算初审民主恳谈”环节，泽国民意代表与政府预算恳谈程序安排更为细致：a将民意代表抽签分组；b各小组召开第一次民主恳谈会，商谈各预算项目；c政府官员与所有民意代表参加第一次集中商谈，讨论各预算项目；d各小组召开第二次民主恳谈会，继续商谈；e政府官员与所有民意代表参加第二次集中商谈，深化讨论各项目预算。

　　3．主持人制度。鉴于民意代表、政府官员之间在利益立场、信息占有、知识层次、语言表述等方面的差异，泽国镇参与式预算程序中设置主持人制度：选取具有正义感与责任心，有较强的语言表达能力，熟悉当地民情、语言的人担任主持人；在预算民主恳谈的小组分组商谈与大会集中商谈的程序中由主持人分别主持；主持人公正、中立，引导商谈过程有序而理性地展开。

　　（二）参与式预算的哈尔滨、无锡模式

　　哈尔滨、无锡模式的预算过程可以分为四个阶段：

　　第一阶段：宣传组织发动：成立工作班子，拟定试验计划，明确试验目的和办法，宣传组织发动社区群众，以社区为单位，推荐候选项目。

　　第二阶段：群众民主决策：试验工作班子在收集群众意见的基础上，按照社区发展要求和财力可能，提出拟提交群众代表大会讨论票决项目，在一定范围内征求意见，并形成项目初步预算。同时，拟定规则，产生群众代表。然后，召开群众代表大会票决正式实施项目。

　　第三阶段：组织项目实施：制定试验项目管理意见，规范试验项目管理。尊重群众票决结果，将其作为项目立项依据，并细化项目工程预算，办理相关规定手续，依法公开对外发包并组织施工。

　　第四阶段：群众跟踪监督：项目执行过程中，组织社区群众监督和质询，并向有关部门反馈意见。项目执行结束后，委托财务审计，并组织群众代表和有关专家对项目实施情况进行绩效评估，审计和评估结果，作为试验是否成功和财政拨款的主要依据。同时，总结和积累试验经验，为进一步推进改革提供可靠信息（卢露，李新军，2009）。

　　总结一下其基本程序是：根据资金来源，确定资金额度；广泛征求意见，确定备选项目；开展民主投票，确定参与式预算项目；成立项目所在村屯、社区代表大会；召开项目所在村屯、社区代表大会，选择项目；组织项目招标，村民、居民代表跟踪监督；组织工程验收，进行绩效评估；检查“参与式预算”工作程序，总结评比。哈尔滨、无锡两地的参与式预算是只将部分预算资金，尤其是公共基建项目资金交由公众选择决定，并且在选择过程中人大没有介入。