【摘要】绩效预算是政府公共支出管理的一项重要制度,其核心是强调公共支出管理中的预期和目标,以及目标与结果的结合,以提高财政资金使用的有效性和政府公共支出管理水平。实施好预算绩效管理有利于解决我国传统预算管理中责任不清、透明度低、效率低下等问题。因此,对绩效预算实施步骤的设计意义重大。
一、实施好绩效预算的重要性
(一)量化政府责任,改善政府与公众关系
绩效预算的显著功能在于,它要求部门将每年的支出与绩效挂钩,注重产出与投入比例。这种对结果负责的体制,使政府对人有了清楚的交待,纳税人也可以对政府提出异议或肯定政府的成绩,尤其有助于政府与公众建立“双向沟通机制”,从而建立起相互信任的良好关系。
(二)提高预算资金的使用效率
绩效预算的本质在于增强财政资源分配与政府各部门绩效之间的联系,从而提高财政支出的科学性、规范性。其结果是公共部门有了责任机制,各部门会将每年要实施的计划列出,并按其优先性做出排列,项目实施过程中和结束后都可以利用绩效评估来对其做出改变,从而实现资源的优化配置。
二、我国绩效预算实施的现状
(一)实施的现状
目前,在财政部预算司研究制定的《中央部门预算支出绩效考评管理办法》指引下,我国已有大部分的省、市、区正在稳步的实施绩效预算的改革,其中有些已经取得了可喜的成果,为我国推行绩效预算总结了宝贵的,为绩效预算在我国的进一步推广留下了基础。
(二)存在的问题
1.预算的资源配置效率低下,缺乏资金追踪问效机制,缺乏有针对性的制度规范。
2.政府职能转变滞后给实施绩效预算带来现实和制度上的障碍,我国财政资金管理人员配置不足,知识结构的陈旧,难以满足绩效预算的要求。
3.把预算支出过程的管理等同于预算支出的绩效管理。预算支出管理进行了了多项改革,如实行国库集中支付制度、政府采购制度等等。这类改革对提高预算支出效率有一定的作用,但这属于政府对预算支出生产过程管理的改革而不是预算配置资源的范畴。
三、充分借鉴西方先进观点
(一)确保绩效信息和资料的可信性
美国的经验是,在绩效预算改革中,战略规划、绩效目标、评价指标和标准的制订都是以部门为主,并征求其他绩效管理者、技术专家的参与,OMB、财政部门等预算管理机构进行指导。
(二)注意培养绩效管理人员
实施绩效预算要求培养一批懂专业、懂管理的人员队伍,这是推行绩效预算的先决条件。美国政府一直比较注意对公共管理人才队伍的培养,OMB每年都要在培训绩效管理人员上花费大量的时间和经费。
(三)财政法体系不健全
目前我国预算管理还处于阶段,财政法体系不健全,各级政府的法律遵从度很低,合规性差,利机构和民众还不能对政府的预算活动加以有效监控,因此我国目前尚不具备全面推行绩效预算的条件和环境。我国可以借鉴美国的绩效预算经验,首先在预算管理引入绩效管理理念和某些做法,同时积极进行制度环境建设、相关技术的研发及绩效管理人员和文化的培养,为未来进行绩效预算改革准备必要的条件。
四、对我国实施绩效预算步骤的设计
我国的部门预算已经推行了近十年,各级政府已基本熟悉部门预算的编制程序,因此,可以在部门预算的基础上推行绩效预算的改革,按照“先进行试点,最后再全方位推行”的思路实施,逐步构建过程与结果相结合、效果与效率相结合的预算编制模式,这一过程的实施如下:
(一)选择部分项目支出较大的部门实行绩效预算的试点改革
在全面推行实施绩效预算之前,有必要对绩效预算的运行状况及具体作用进行试点探索,我们可以选择项目支出较大的农业、科技等部门进行试点,先从具体项目的绩效考核开始,运用绩效预算的原理来指导部门预算,引入政府项目绩效评价制度来优化部门预算。具体步骤如下:
1.财政部门要负责制定项目绩效预算编制方法,规定项目绩效预算的程序、目标、主体、内容和方法,建立项目绩效考评制度及其框架体系,构建部门绩效项目库,其主要内容应包括部门事业发展的总体计划、项目的'内容、项目的滚动计划、项目所产生的社会或经济效益、达到目标所需的拨款。
2.各部门根据项目绩效预算编制方法和部门绩效项目库编制年度预算。
3.年度终了各部门根据年度预算执行情况向人大提交项目绩效报告。为充分体现项目支出的责任,报告内容应包括部门工作目标的战略计划执行情况及绩效目标的年度执行情况,要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较;对没有达到绩效目标的项目说明原因,列出将来完成绩效目标的计划和时间表;如果某个绩效目标是不实际或不可行的,要说明改进或终止目标的计划。
4.政府委托财政与部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。
5.由政府根据内外部绩效考评结果做出奖惩,对于年度项目绩效或是事业发展的计划完成较好的部门给与奖励,对于指标完成不好的部门,根据情况消减直到取消该项目的预算。
(二)总结上一步的经验并在所有部门的内部实施绩效预算
部分项目绩效预算的实行,为绩效预算的全面实施打好了基础,提供了可供参考的模式和经验,在部分项目绩效预算取得一定成绩和效果的前提下,逐步在各个部门全面推开项目绩效预算,针对各部门的重点项目计划开展项目绩效预算,真正将项目成果和效果联系起来。
(三)在项目绩效预算的框架下由政府部门全面推行绩效预算
不断地学习与借鉴国际先进经验,在项目绩效预算基础上进行改良,引入权责发生制进行多年滚动预算,全面推行绩效部门预算。
1.编制部门长期战略计划。部门工作计划应将战略目标详细分解成年度目标,这些目标应当尽量量化或指标化,以便编制预算并考核效果。
2.根据部门长期的工作目标同步构建绩效预算框架,形成部门绩效目标。绩效预算以部门长期战略计划为依据进行编制,全面考虑项目的成本、效益,充分保证绩效目标的效率性,实现部门绩效目标与部门工作一体化,达到资金有效配置的效果,致使绩效的观念贯穿与整个预算编制与执行过程的始终。
3.考核年终项目执行情况。随着绩效预算改革的深入,对绩效评价的要求越来越高,应引入科学的绩效评估方法,采取定性分析与定量分析相结合,逐步建立评估模型。同时随着考评范围的扩大绩效评估可以委托中介机构进行,这样考评部门可以把主要精力放在评估结果的应用和监管决策上,而且因为社会中介机构有丰富的专业经验可以提高评价的工作效率、质量和公正性。
4.根据考核结果做出奖惩与预算调整。一是由政府根据内外部考评结果对于绩效好的部门给与奖励,对于指标完成不好的部门则予以公告削减直到取消这项预算。二是根据绩效预算按效果拨款的原则,财政部门按照各机构的计划制定情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算,并提交人大审议。
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