《地质灾害防治条例》释义

《地质灾害防治条例》释义

　　我国是地质灾害多发的国家，地质灾害种类多、分布广，为此制定了地质灾害防治条例，下面是小编特地为大家整理的《地质灾害防治条例》释义，欢迎大家阅读与收藏。

　　《地质灾害防治条例》释义

　　第一章 总 则

　　《地质灾害防治条例》已经2003年11月19日国务院第29次常务会议通过，并于2004年3月1日起施行。它的制定，进一步完善了我国关于灾害防治、应急以及救助的法律制度，标志着地质灾害防治工作进入了规范化、法制化的新轨道。它的施行，为加强地质灾害防治管理工作、有效地预防和减少地质灾害的发生、最大限度地避免和减少地质灾害造成的人员伤亡和经济损失提供了法律保障，对促进我国经济和社会的可持续发展具有重要的意义。

　　本章共九条，是整个条例的纲领性规定，明确了为什么立法、立法要管什么以及由谁管理等重大问题。主要内容包括：条例的立法目的、地质灾害的概念和范围、地质灾害防治工作应当遵循的原则、地质灾害灾情等级划分及其划分标准、地质灾害防治经费承担责任的划分、县级以上人民政府在地质灾害防治宣传教育和增强公众对地质灾害防治意识以及救助能力等方面的领导责任、地质灾害防治工作监督管理职责的划分、对地质灾害防治科学技术研究推广的鼓励、对地质灾害防治工作中违法行为的检举控告以及对在地质灾害防治工作中做出贡献者的奖励等。

　　第一条 为了防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本条例。

　　【释义】本条是关于立法目的的规定。

　　我国是地质灾害多发的国家，地质灾害种类多、分布广、活动频繁、危害重，是世界上地质灾害最为严重的国家之一，每年因崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害造成的死亡人数占自然灾害死亡人数比例较大，造成的经济损失也达数百亿元。党中央、国务院高度重视防灾减灾工作，先后多次召开会议和下达文件强调防治地质灾害是强国富民安天下的大事，并要求把地质灾害防治工作作为一项重要工作来抓，从1988年起地质环境监测评价、监督管理和地质灾害防治工作已被列为地质灾害行政管理部门的一项重要职责。1999年国土资源部颁布实施《地质灾害防治管理办法》，全国已有19个省、市、自治区颁布实施地质灾害防治方面的地方性法规和规章，建立了防灾预案、灾害速报等一系列制度，同时也加强了对地质灾害防治工程单位的资质管理，适合国情的群测、群防体系正在建立，汛期预报、检查和应急工作也初见成效，通过预测、预报、及时避让和有效防治，大大减少人员伤亡和财产损失，取得了良好的经济效益和社会效益。但从地质灾害防治实践来看工作中还存在以下问题：一是，基础工作薄弱，监测网络不完善;二是，地质灾害防治规划和防治方案的编制不规范;三是，在经济建设活动中，忽视地质灾害的预防工作，导致人为活动引发地质灾害经常发生;四是，地质灾害险情和灾情报告渠道不畅，需要建立应急机制;五是，有待进一步明确政府有关部门的责任、权利和义务;六是，地质灾害防治的投入机制不完善，防治资金来源需要明确。为了解决上述问题由国务院制定行政法规势在必行。

　　本条的含义是：明确立法目的。通过立法和执法，防治地质灾害发生，避免或减少人员伤亡和财产损失，促进可持续发展。

　　地质灾害的发生源于两方面因素：第一方面是不可抗力的自然因素造成的，如汛期强降雨引起的突发性地质灾害(泥石流、滑坡、崩塌等)，这方面造成的人员伤亡和经济损失占全年自然灾害损失的80%。为了最大限度地避免和减少不可抗力的自然灾害造成的损失，需要加强基础调查工作，掌握致灾地质作用的分布状况和危害程度，建立监测网络和预警系统，加强动态监测，在多发区要加强群测群防，在重点防范期内，要加强巡检查，鼓励提供发生地质灾害的前兆信息，根据出现的前兆划定地质灾害危险区，予以公告，并在危险区边界设置警示标志，采取工程治理或搬迁避让措施，通过预防和治理，达到避免和减少伤亡损失和财产损失的目的。第二方面是人为建设活动引发的，如兴建水利工程、架桥、修路引发的地质灾害(滑坡、塌陷等)。为了避免或减少人为活动引发地质灾害，对地质灾害易发区内的工程项目，一方面要求建设单位可行性研究阶段必须进行地质灾害危险性评估，作出该工程建设中和建成后是否引发地质灾害的结论，并提出预防和治理措施，另一方面也要求有关部门必须编制地质灾害易发区城市总体规划、村庄和集镇规划，并对规划区进行危险性评估，提出建设工程项目遭受地质灾害危害的可能性，以及采取预防治理的措施。

　　综上所述，地质灾害的发生不可避免，但通过建立制度、采取措施，加强管理，经过人类的不懈努力，避免或减轻地质灾害造成的损失还是可以作到的。本条在明确立法目的的同时要求在加强地质灾害防治工作的全过程中，必须始终坚持“预防为主，避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则。

　　第二条 本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

　　【释义】本条是关于地质灾害概念的界定和《条例》适用范围的规定。

　　关于地质灾害概念的界定，在学术界和实际管理工作中存在着不同观点。归纳起来，学术界的几种通行说法主要有:1、地质灾害是地质环境的一种变异现象;2、地质灾害是指直接或间接恶化环境、降低环境质量，危害人类和生物圈发展的地质事件，如地震、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等;3、地质灾害是指那些对人类生命财产安全造成危害和潜在威胁的自然和人为地质作用(现象);4、在自然和人为因素的作用和影响下形成的，对人类生命财产、环境造成损失的地质作用(现象);5、地质灾害是因地质活动引起对人类生活、生产及环境的破坏或者损失的现象。大量的矿山灾害不是地质活动引起，而是开采矿产资源中导致的破坏。实际管理工作中的定义主要是:1、国土资源部1999年2月24日发布的《地质灾害防治管理办法》规定：地质灾害是指由于自然产生和人为诱发的对人民生命和财产安全造成危害的地质现象，主要包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等。甘肃、新疆、安徽、江西、西藏、湖南的地方性法规和规章采用了上述定义。2、吉林、河北、贵州、浙江、河南、广西、江苏、辽宁等地方法规中规定：地质灾害是指由于自然作用和人为因素造成的地质环境恶化及生态环境破坏，给人民生命财产和经济建设带来危害的地质事件。3、《湖北省地质环境管理条例》规定：地质灾害是指山体崩塌、滑坡、危岩、泥石流、地面沉降、塌陷、裂缝等。4、《重庆市地质灾害防治管理办法》规定：地质灾害是指由于自然或人为因素诱发的各种地质作用对人民生命财产安全造成的危害，主要包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降等灾害。另外，各地根据本地区的实际情况，在列举具体的灾害类型时有所不同。如：(1)宁夏规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、煤田火灾、地面陷落、地裂缝、地下水污染、地下水疏干和由于地下水过量开采以及地下水位上升形成的水渍、水浸、水淹等灾害。(2)天津规定，地质灾害包括土壤沙化、土壤污染、建筑基坑变形等。(3)辽宁规定，地质灾害包括滑坡、崩塌、地面沉陷、塌陷、变形、泥石流、海水入侵和沙土液化等。

　　经组织专家学者和实际工作部门的同志进行反复的研究、论证，并借鉴英国、日本等国有关规定的基础上，本条规定：本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。这个定义是从条例调整对象和适用范围角度作出的法律界定，并非自然科学上的界定，主要强调：

　　1、地质灾害是由于地质作用产生的自然灾害;因自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的火灾等与地质作用无关的灾害，不属于本条例的调整范围。这里所谓的地质作用是指促使组成地壳的物质成分、构造和表面形态等不断变化和发展的各种作用。根据发生作用的部位可分为内动力地质作用和外动力地质作用。内动力地质作用是指地壳深处产生的动力对地球内部及地表的作用，如地质构造运动等。外动力地质作用是指大气、水和生物在太阳能、重力能等影响下产生的动力对地壳表层所进行的各种作用，如风化、剥蚀等。

　　2、地质灾害是在自然和人为因素的作用和影响下形成的灾害。由于社会发展和经济建设的需要，人类对自然无度索取、各种不合理的工程建设等人为活动，增加了地质灾害发生的几率。据不完全统计，近年来发生的严重地质灾害中，有半数以上与人为因素有关，并且还有加剧的趋势。因此，除了自然因素作用和影响下形成的地质灾害外，工程建设等人为活动引发的地质灾害也是本条例的调整重点。

　　3、地质灾害是对人民生命和财产安全造成危害和潜在威胁的灾害。发生在人迹罕至或者人烟稀少地区、对人民生命和财产安全没有或者不会造成危害和潜在威胁的灾害，不属于本条例的调整范围。这体现了“以人为本”的思想和事实求实的精神。

　　4、地质灾害的类型主要是山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。根据我国地质灾害已有案例和地质灾害的物质组成、动力作用、破坏形式和破坏速率，地质灾害大致可划分10大类38亚类，考虑到关于地震灾害的防御和减轻目前已有《防震减灾法》及其配套法规予以调整，而且全国各地地质灾害的种类均不相同，各地可以按照立法权限和本地的实际情况来具体界定，因此，本条例仅列举了山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等这些常见多发、危害较大的灾害类型，并明确地震灾害的防御和减轻依照防震减灾法律、行政法规执行。

　　本条所称山体崩塌，是指陡峭斜坡上的岩体或者土体在重力作用下，突然脱离母体，发生崩落、滚动的现象或者过程。

　　本条所称滑坡，是指斜坡上的土体或者岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震及人工切坡等因素影响，在重力作用下，沿着一定的软弱面或者软弱带，整体地或者分散地顺坡向下滑动的自然现象。许多山区群众形象地把滑坡称为“走山”。

　　本条所称泥石流，是指山区沟谷或者山地坡面上，由暴雨、冰雪融化等水源激发的、含有大量泥沙石块的介于挟沙水流和滑坡之间的土、水、气混合流。泥石流大多伴随山区洪水而发生。它与一般洪水的区别是洪流中含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物，其体积含量最少为15%，最高可达80%左右，因此比洪水更具有破坏力。

　　本条所称地面塌陷，是指地表岩体或者土体受自然作用或者人为活动影响向下陷落，并在地面形成塌陷坑洞而造成灾害的现象或者过程。引起地面塌陷的动力因素主要有地震、降雨以及地下开挖采空，大量抽水等。地面塌陷又分为岩溶塌陷、采空塌陷及黄土湿陷。

　　本条所称地裂缝，是指在一定地质自然环境下，由于自然或者人为因素，地表岩土体开裂，在地面形成一定长度和宽度的裂缝的一种地质现象。

　　本条所称地面沉降，是指在一定的地表面积内所发生的地面水平面降低的现象。地面沉降又称地面下沉或者地陷。

　　在条例起草和审查过程中，曾经还想进一步明确“在中华人民共和国境内从事地质灾害防治活动，适用本条例”或者“在中华人民共和国境内从事地质灾害的规划、预防、应急、治理以及监督管理等活动，适用本条例”。后来考虑到条例通过地质灾害概念的界定和规划、预防、应急、治理这几个章节的设计，其适用范围已经非常明确，不会发生争议，因此，没有再作重复性的规定。从条例各章节可以看出，条例适用的地域范围是在中华人民共和国领土范围内;其行为范围是从事地质灾害的规划、预防、应急、治理以及监督管理等行为;其主体范围是各级政府及其有关主管部门、相关单位和个人。

　　第三条 地质灾害防治工作，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。

　　【释义】本条是关于地质灾害防治工作原则的规定。

　　工作原则即为某一领域中在一定时期内指导各项工作的基本准则，也是制定各项具体政策必须体现的指导思想。本条既是开展地质灾害防治工作必须遵循的总原则，也是本法规定各项制度的指导思想。

　　地质灾害的防治工作，需要巨大的资金投入，其治理范围往往是与一个国家经济社会发展水平相联系的。同时，由于我国地质灾害防治工作缺乏统一的规划，过去实践中存在各自为政，工作交叉重复或者空白遗漏，造成人力物力大量浪费的情况，因此，本条规定，在地质灾害防治工作中，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。所谓预防为主、避让与治理相结合，就是说，对纳入条例适用范围的所有地质灾害，均应采取各种措施包括法律的、组织的手段，特别是限制一些不合理的工程建设等人为经济技术活动，防止与减少人为地质灾害的产生，以预防为主，防患于未然。一旦发生了地质灾害，就要依法进行技术经济调查评估，需要避让的就避让，需要治理的就治理。对经济不发达、人员及经济损失不大但治理费用巨大的灾害体，尽量避让;对经济发达、可能造成人员财产与环境重大损失、治理费用远小于预期损失值、非治不可的灾害体，就进行治理。所谓全面规划、突出重点，就是说，要综合考虑不同地区地质灾害的特点和社会经济发展水平，进行全面统一规划，选择重点地区和重点工程进行重点防治，分步实施。坚持以人为本，把人民生命财产安全放在首位，最大限度减少人员和财产损失，将受地质灾害威胁的城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害防治重点，予以重点防护。

　　这一工作原则是在认真总结我国地质灾害防治工作的主要经验和教训的基础上提出的。地质灾害重在预防。为了预防地质灾害的发生，长期以来国土资源部和地方政府都分别提出了一些防治工作的根本要求。比如：国土资源部1999年2月24日发布的《地质灾害防治管理办法》规定“防治地质灾害，实行预防为主、避让与治理相结合的方针”。江西、安徽、江苏、广西、河南地方法规规章规定，地质灾害防治工作实行预防为主、防治结合、全面规划、综合治理的原则。此外，国土资源部国土资发〔2001〕147号《“十五”国土资源生态建设和环境保护规划》明确规划的基本原则是：(1)坚持一要吃饭，二要建设，兼顾生态环境的原则;(2)坚持统筹规划，分步实施，典型示范，全面推进的原则;(3)坚持以防为主，防治结合，因地制宜，综合治理的原则;(4)坚持依靠科技进步，突出创新，保护与开发并重的原则;(5)坚持谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁投资，谁受益的原则。国土资源部国土资发〔2001〕79号《地质灾害防治工作规划纲要(2001-2015)》明确规划的原则是：(1)坚持预防为主，避让与治理相结合的原则;(2)坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜，讲究实效，东中西部防治重点各有侧重的原则;(3)坚持统筹规划、突出重点、量力而行，分阶段实施的原则;(4)坚持各级政府对辖区内地质灾害防治负责的原则;(5)坚持人为诱发的地质灾害，谁诱发谁治理等原则。这些规定为本条例确立“预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则提供了实践经验和有益借鉴。

　　为了使“预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则落到实处，本条例从我国的国情出发，建立了严格的地质灾害防治法律制度。比如在地质灾害规划方面，确立了地质灾害调查制度、地质灾害防治规划的编制和批准制度、地质灾害防治规划与相关规划的衔接等。在地质灾害预防方面，确立了地质灾害监测和预警制度、地质灾害预报制度、地质灾害危险区划定制度、地质灾害危险性评估制度、地质灾害治理工程与主体工程三同时制度等。在地质灾害应急方面，确立了突发性地质灾害应急预案编制制度、地质灾害应急指挥体制、地质灾害灾情与险情报告制度、基层政府应急处置权制度以及应急责任制度等。在地质灾害治理方面，明确了各级政府对因自然因素造成的地质灾害的治理责任和经费来源、因工程建设等人为活动引发的地质灾害责任单位的治理责任以及地质灾害治理工程的勘查、设计、施工、监理、竣工验收和管护责任制度。

　　第四条 地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：

　　(一)特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的;

　　(二)大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的;

　　(三)中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的;

　　(四)小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。

　　【释义】本条是关于地质灾害灾情分级的规定。

　　对地质灾害灾情进行分级，是地质灾害抢险救灾客观情况的需要，也为地质灾害分级管理、各级政府之间管理权限和救助责任的划分提供了依据，有利于更快、更有效地处理地质灾害灾情。

　　1998年4月20日，国土资源部下发《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》(国土资发〔1998〕15号)，建立地质灾害灾情速报制度，其中规定“地质灾害分为一般级、较大级、重大级和特大级，具体标准如下：(一)一般级;因灾死亡3人以下，或者直接经济损失100万元以下，社会影响不大者;(二)较大级;因灾死亡3人(含3人)以上、10人以下，或者直接经济损失100万元以上、500万元以下，社会影响较大者;(三)重大级;因灾死亡10人(含10人)以上、30人以下，或者直接经济损失500万元以上、1000万元以下，造成严重社会影响者;(四)特大级，因灾死亡30人(含30人)以上，或者直接经济损失1000万元以上，社会影响极大者。”

　　我们认为，地质灾害发生后，其造成的直接损害表现为人员伤亡和经济损失，同时，在受灾群众中也确实会造成一定的心理恐慌，对当地社会安全等也会产生或多或少的影响。但是，心理恐慌和社会影响到底有多大，难以量化。因此，应当根据损失状况和易于量化的原则，将地质灾害灾情级别划分的标准确定为“人员伤亡、经济损失的大小”。同时，考虑到国土资源部关于地质灾害灾情分级中规定的人员伤亡数目和经济损失的大小、对灾情等级的级数划分都比较符合我国经济和社会发展的实际情况，我们将地质灾害灾情等级规定为“地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：(一)特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的;(二)大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的;(三)中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的;(四)小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。”这样表述的意思是，只要地质灾害灾情造成的损失造成了一定数目的人员伤亡或者经济损失的，就应当将灾情归入到相应的等级，并按照本条例第二十七条、第三十四条等条款的规定，启动相应的地质灾害应急预案，进行地质灾害抢险救灾工作，报告地质灾害灾情和进行地质灾害治理工作。

　　第五条 地质灾害防治工作，应当纳入国民经济和社会发展计划。

　　因自然因素造成的地质灾害的防治经费，在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。具体办法由国务院财政部门会同国务院国土资源主管部门制定。

　　因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。

　　【释义】本条是对地质灾害治理责任进行的原则划分。

　　地质灾害防治工作的进行，是与一个国家的经济发展水平、社会发展水平紧密相关的。之所以这样说，是因为地质灾害防治范围的确定、防治资金的投入等都会受到国家财力、社会认识程度等因素的影响，因此，地质灾害防治工作的进行，应当纳入国民经济和社会发展计划，进行统筹考虑。

　　根据地质灾害成灾原因分析，造成地质灾害的因素有两种：一种是自然原因;另一种是人类不适当的活动。对于自然原因造成的地质灾害属于自然灾害，人类活动造成的地质灾害属于人为灾害，这两种灾害的治理责任不能混淆在一起，应当根据不同的诱发原因确定不同的治理责任主体。这一点在本条例的起草、审查、论证过程中大家的意见是一致的，但是，对于治理责任到底应当由谁来承担，则存在着不同的观点。

　　一、关于自然原因引发的地质灾害防治责任主体的确定。

　　对于自然原因引发的地质灾害应当由谁来承担防治责任，支付相关费用，在条例的审查过程中主要有三种观点。第一种观点认为，“对自然原因造成的地质灾害，应当按照地方政府投入和受威胁者分担的原则”(见国土资源部发布的国土资发〔2001〕147号《“十五”国土资源生态建设和环境保护规划》)确定;第二种观点认为，对自然原因造成的地质灾害，应当由政府和受益者分担;第三种观点认为，由自然原因造成的地质灾害，只能由政府承担防治责任。我们研究后认为，前两种观点虽然都有一定的道理，但无论是“受威胁者”还是“受益者”，在实践中都不好界定，甚至可能因此产生一些不必要的纠纷，影响地质灾害防治工作的正常进行，因此，为增加条例的可操作性，对于自然原因造成的地质灾害，还是规定由政府承担防治责任为宜。

　　对于自然原因引发的地质灾害的防治责任应当由哪一级政府承担，又有三种不同的意见。一是，应当由地方政府承担。理由是：国务院办公厅转发国土资源部、建设部《关于加强地质灾害防治工作意见的通知》(国办发〔2001〕35号文)中规定“地方各级政府要将地质灾害防治资金列入年度计划和预算，确保潜在的地质灾害得到及时调查、勘察和治理。”二是，应当由中央政府承担。理由是：根据我国地质灾害发生的分布情况来看，绝大多数地质灾害发生在贫困山区，地方财政十分困难，如果将地质灾害防治确定为地方事权，中央财政不列预算，地质灾害的防治就只能是一句空话。从另一个角度来说，地质灾害防治是事关人民生命、财产安全的大事，也是中央政府关心的重点问题之一，中央财政拿出一部分资金进行地质灾害防治，符合公共支出应更多转向维护社会公共安全领域的要求，是实践“三个代表”、维护人民根本利益的具体体现。三是，地质灾害的防治经费应当由各级人民政府分摊。理由是：国办发明电〔2003〕29号《国务院办公厅关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》中明确要求“对规划方案确定的防治项目和工程，要纳入各级国民经济和社会发展计划。各级政府要安排适当经费，用于地质灾害防治的救助工作。”并且，各级政府分担既有利于集中各方面的力量，也符合管理实践的要求。

　　我们在研究中了解到，在1998年机构改革前，国家设有地质灾害防治专项资金，由原国家计委管理，每年5000万元，用做地质灾害勘查、治理费用，按照中央政府投资1/3、地方政府投资2/3，贫困地区中央政府投资不超过1/2的原则执行。1998年机构改革时，有关职能从原国家计委转入国土资源部，因原地质灾害防治专项资金中含有有色、冶金等行业的地质灾害防治资金，中央财政不再单列“地质灾害防治专项资金”，而将其并入全国国土资源大调查资金(每年10亿元左右)中作为“地质灾害防灾预警工程”子项，每年约1亿元左右资金。主要用于地质灾害调查、勘查、监测工作，少部分用于地质灾害治理工程建设。

　　中央财政取消“地质灾害防治专项资金”后，各地也不再设专项资金，实践中，不同程度地影响了地质灾害防治工作的正常进行。之后，2001年5月12日，国务院办公厅转发国土资源部、建设部“关于加强地质灾害防治工作意见的通知”(国办发〔2001〕35号)中要求“地方各级人民政府要将地质灾害防治资金列入年度计划和预算，确保潜在的地质灾害得到及时调查、勘查和治理”。一些地方政府通过地方法规、规章或者发布文件，在地方财政中陆续恢复设立“地质灾害防治专项资金”。目前，黑龙江、河北、山西、陕西、西藏、云南、四川、广东、福建、江苏、浙江、湖北、湖南等13个省、自治区已经设立了地质灾害防治专项资金。云南、四川等地质灾害多发省，每省每年平均安排1200万元左右的资金，用于地质灾害调查、勘查、监测、治理。

　　我们认为，地质灾害的防治是各级政府的共同责任，不宜由地方或者中央独立承担，而应当由各级政府分摊。根据全国和当地地质灾害分布特点和经济发展水平，应当在各级政府的财政预算中准备一定的资金，进行统筹安排和使用，将资金使用到最急需、最关键的的地方，使有限的资金发挥最大的作用。因此，对于因自然因素造成的地质灾害的防治经费，应当在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。至于这笔资金是作为“地质灾害防治专项资金”，还是仍然包含在“全国国土资源大调查资金”中作为“地质灾害防灾预警工程”子项目来管理，或者是采用其他的名目，鉴于当前国家有关财政管理制度正在进行改革，本条例没作具体的规定，而是授权由国务院财政部门会同国务院国土资源主管部门制定具体办法。

　　二、关于人为活动引发的地质灾害治理费用的承担。

　　实践中，进行铁路、公路、水库等工程建设，在相应的技术规范中，均有对地基、周围的边坡等进行治理的要求。建成后，因发生地质灾害阻断交通、影响工程设施安全或者正常使用的，由建设单位负责治理。其他建设工程按照有关地方法规、规章的要求进行地质灾害危险性评估，并根据需要采取相应的防治措施，有关费用由建设单位承担。

　　在三峡工程地质灾害防治之初，准备了6亿元的地质灾害防治资金，2002年又将地质灾害防治资金增加到40亿元，从三峡建设基金中安排。同时，成立了以国土资源部为组长的三峡工程地质灾害防治工作小组，由国土资源部负责制定三峡工程地质灾害防治规划、原国家计委负责立项、财政部负责调拨资金，具体治理工作由湖北省、重庆市承担。资金切块分配到湖北省、重庆市，具体分配比例为湖北3、重庆7。由三峡工程地质灾害防治工作小组负责地质灾害治理和资金使用的监督检查工作。

　　根据工程建设地质灾害防治的实际情况，对于如何确定人为活动引发的地质灾害治理费用，在条例的审查过程中有两种不同的观点。第一种观点认为，责任人应当是根据一定条件可以确定其责任的人，比如说公路、铁路、水库、矿山等建设单位，至于象农村居民少量的挖沙、取土等行为，由于难以确定是由于那一个人的行为引发了地质灾害，即使条例规定了也难以执行，因此，在条例中不对这部分活动和人员作规定;第二种观点认为，责任人应当包括所有引发地质灾害的人。否则，对一部分人要求承担责任，对另一部分人不要求承担责任，是不公平的。我们认为，两者的观点都有一定的道理，但又都考虑的不够全面。对于人为活动引发地质灾害的责任主体的确定应当本着既要有利于实践操作，又要兼顾公平的原则考虑，因此，我们将本条第三款规定为“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”在实践中，对于工程建设单位和其他能够确定责任的人员，根据各自的责任承担相应的地质灾害治理责任，对于难以确定引发责任人的地质灾害，只能由政府部门按照本条例的有关规定和各自的职责承担治理责任。

　　第六条 县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。

　　县级以上人民政府应当组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传教育，增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力。

　　【释义】本条是对各级人民政府在地质灾害防治宣传、教育培训和组织领导责任的规定。

　　地质灾害防治工作是一项社会性非常强的工作，需要调动政府多个部门和有关单位、群众，甚至全社会的力量，这不是那一个部门所能够做到的，因此必须由各级人民政府负责组织和领导。从地质灾害防治实践来看，地质灾害重在预防，积极有效地预防，是避免和减少人员伤亡、经济损失的最有效的措施。比如，根据国土资源部2002年9月10日公布的数据，从2002年1月1日起到2002年9月10日止，9个月的时间内，全国各地成功预报了75起重大地质灾害，避免了3806个人的伤亡，减少直接经济损失上亿元。在地质灾害的治理方面，由于地质灾害治理项目投资较大，公益性强，实践中地质灾害治理费用的绝大部分都由政府支出，由单位和个人承担的只占很少的一部分，因此，地质灾害的治理工作是各级人民政府责无旁贷的责任，在地质灾害的易发地区，各级政府更应当将地质灾害的防治作为一项重要的日常管理工作，协调和组织好地质灾害防治的有关责任部门，采取措施，做好地质灾害防治工作。

　　地质灾害防治是各级人民政府的责任，也与千家万户密切相关，因此，加强向有关群众进行地质灾害预防知识的宣传、教育，增强社会公众对地质灾害的预防意识，通过组织演练等方式增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力，也是各级以上人民政府责无旁贷的责任。

　　第七条 国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。

　　县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。

　　【释义】本条是关于政府职能部门在地质灾害防治工作中职责分工的规定。

　　一、国务院国土资源主管部门对全国地质灾害防治工作的组织、协调、指导和监督。

　　按照宪法第89条规定，国务院规定其各部各委员会的职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。关于国务院国土资源主管部门在地质灾害防治工作中的职责，根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国土资源部负责拟定地质灾害管理办法，组织编制和实施滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷等地质灾害防治规划并对执行情况进行监督检查，组织协调重大地质灾害防治、指导地质灾害动态监测、评价和预报。据此，本条第一款明确，由国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。

　　二、国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。

　　地质灾害防治工作是一项社会系统工程，需要各有关部门的共同努力才能做好。这其中主要涉及到：国务院建设、水利、铁路、交通等部门应当在本部门职责范围内协助做好全国地质灾害现状调查、全国地质灾害防治规划编制、加强地质灾害险情的动态监测、全国突发性地质灾害应急预案的编制等工作;在发生特大型或者大型突发性地质灾害需要启动全国突发性地质灾害应急预案时，国务院建设、水利、交通、民政、卫生、食品药品监督管理、商务、公安、通信、航空、铁路部门和气象主管机构应当按照本条例第三十一条规定的职责，做好相应的抢险救灾工作。同时，也应对本部门下级机关做好相关地质灾害防治工作进行必要的监督检查、指导和帮助。另外，由国务院财政部门负责安排中央地质灾害的防治经费的落实;项目审批等主管部门对部分地质灾害防治工作中的违法行为，如批准未包含地质灾害危险性评估结果的可行性研究报告等进行处罚。

　　三、地质灾害防治工作离不开地方人民政府的支持，同时地质灾害防治工作也是地方各级人民政府的一项重要职责。

　　本条例第六条规定了县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。县级以上国土资源主管部门应当在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作，这主要涉及到：县级以上地方人民政府建设、水利、交通等部门应当在本部门职责范围内协助做好本行政区域地质灾害的现状调查、防治规划编制、险情动态监测、年度地质灾害防治方案拟订、突发性地质灾害应急预案拟订工作;在发生地质灾害时，根据本条例第三十一条的规定，县级以上地方人民政府建设、水利、交通等部门应当协助本级国土资源主管部门尽快查明有关情况，提出应急治理措施;民政、卫生、食品药品监督管理、商务、公安部门应当做好灾民安置、医疗救护、卫生防疫、药品供应、社会治安工作;气象主管机构应当做好气象服务保障;通信、航空、铁路、交通部门应当做好通讯保障和救灾物资、设备、药物、食品的运送工作。另外，由地方各级人民政府财政部门负责安排本行政区域内地质灾害的防治经费的落实;项目审批等主管部门对本行政区域内地质灾害防治工作中的违法行为进行执法等。

　　第八条 国家鼓励和支持地质灾害防治科学技术研究，推广先进的地质灾害防治技术，普及地质灾害防治的科学知识。

　　【释义】本条是关于国家依靠科技进步提高地质灾害防治工作水平的规定。

　　地质灾害防治工作水平与地质灾害防治的科学研究、防治技术密切相关，地质灾害防治工作的成功与否，一方面取决于政府及其有关部门能否严格依法履行地质灾害防治工作职责，另一方面，政府及其有关部门在履行地质灾害防治工作职责时所采用的科技手段对于地质灾害防治工作水平的提高也有极其重要的影响。

　　“科学技术是生产力”是马克思主义的一个基本原理。现代科学技术的发展，给人类提供的知识和方法，正在改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式，其在经济和社会发展中的作用也越来越显著。进入80年代，邓小平同志高瞻远瞩，进一步作出了“科学技术是第一生产力”的判断，为我国经济和社会发展提供了强大的驱动力。同时，科学技术的进步也使我们逐步认识到，人类社会的可持续发展不仅要考虑人与社会之间的协调发展，更要考虑人与自然之间的`协调发展。所以，我们既要研究和认识地质灾害的自然现象，也要研究和认识地质灾害的社会现象。地质灾害防治是处于自然科学、技术科学和社会科学的交汇处的一项工作，体现了自然科学、技术科学和社会科学的相互渗透和融合。因此，我们对地质灾害防治工作必须在新的科学高度上去认识，地质灾害防治工作必须依靠科技进步，在科技进步的推动和引导下，才能取得更大的成效。

　　为了更好地发挥科技进步对于地质灾害防治工作的促进作用，本条规定国家应当鼓励和支持地质灾害防治科学技术研究，推广先进的地质灾害防治技术，普及地质灾害防治的科学知识。具体而言：

　　一、国家鼓励和支持地质灾害防治科学技术研究。

　　根据这一规定，对从事地质灾害科学技术研究的单位或者个人，国家给予鼓励、勉励和奖励;同时，对从事地质灾害的科学技术研究的单位或者个人应当提供必要的经费支持，尽可能地为他们创造必要的工作条件和良好的工作环境，以利于多出成果。这样规定的目的在于使地质灾害的科学技术研究更有力地服务于我国的地质灾害防治工作。

　　二、国家推广先进的地质灾害防治技术。

　　进行科学技术研究的目的是为了应用，更好地为地质灾害防治工作服务。对于有关单位和个人研究提出的先进的地质灾害防治技术，国家在地质灾害防治工作中将积极组织应用;对实践证明有效的防治技术，应当有计划、有步骤的组织推广。

　　三、国家应通过各种途径和方式向社会公众普及地质灾害防治的科学知识。

　　地质灾害防治工作离不开群众的支持和参与，特别是我国的地质灾害防治工作仅依靠专业队伍是不现实的，实行地质灾害的群测群防一直是我国地质灾害防治工作中的一项行之有效的重要制度。为了更好的发挥群测群防制度的功能，让人民群众了解和掌握有关地质灾害的科学知识、先进的防治技术，是十分必要的。地方各级人民政府和国土资源主管部门要按照《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》(国办发〔2001〕35号)中提出的“要加大地质灾害防治工作的宣传力度，扎实细致地做好宣传、培训工作，普及地质灾害防治基本知识”的要求，尽可能地运用各种喜闻乐见的形式和通俗易懂的语言，向广大的干部、群众特别是地质灾害多发区的干部、群众，广泛、深入的宣传、普及有关地质灾害的科学技术知识和先进的防治技术，使他们都掌握这方面的基本要求和规范，增强防灾意识，提高防灾能力。只有这样，才能真正做到依靠群众，才能把我国的地质灾害防治工作做的更好。

　　第九条 任何单位和个人对地质灾害防治工作中的违法行为都有权检举和控告。

　　在地质灾害防治工作中做出突出贡献的单位和个人，由人民政府给予奖励。

　　【释义】本条是关于单位和个人检举、控告地质灾害防治工作中的违法行为和对在地质灾害防治工作中成绩显著者给予奖励的规定。

　　一、任何单位和个人对地质灾害防治工作中的违法行为都有权检举和控告。

　　地质灾害具有较强的破坏性，一旦发生，往往会给人民的生命和财产安全造成较大损失，后果非常严重。为了进一步有效的加强我国的地质灾害防治工作，本条例对地质灾害防治从规划、预防、应急、治理四个环节确立了一系列严格的管理措施。为了保证这些管理措施切实得到贯彻落实，必须加强对各种违法行为的监督，并使其及时得到查处。这就不仅需要有关政府部门严格执法，也需要调动全社会的力量。赋予单位和公民个人对地质灾害防治工作中的违法行为行使检举和控告权，有利于及时发现地质灾害防治工作中的违法行为，对可能和已经发生的地质灾害也能作到迅速采取措施，防止损失的扩大。同时，检举和控告权也是宪法赋予的权利。宪法第41条明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利。因此，对单位和个人检举、控告的违法行为，有关国家机关必须查清事实，认真处理。任何人不得打击报复。受理检举和控告的各级国土资源主管部门和其他有关部门要尊重和保护单位、个人的检举权、控告权及其相关权利，要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件，及时受理单位和个人的检举、控告，对发现的地质灾害防治工作中的违法行为要迅速采取补救措施，并及时查处有关责任单位和责任人，保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

　　二、在地质灾害防治工作中做出突出贡献的单位和个人，由人民政府给予奖励。

　　奖励是指对某种有利于社会发展的行为给予奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。前者如发给一定数额的奖金、晋升工资等;后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值上的肯定，对于他人则是一种激励和鞭策，目的是在全社会树立起一种榜样，引导人们的行为，调动全体公民的积极性和热情，推动地质灾害防治工作的开展。奖励的范围，是在地质灾害防治工作中作出突出贡献的单位和个人。给予奖励的主体是人民政府;被奖励的主体是单位和个人，既包括有关行政主管部门及其工作人员、相关科学研究机构及其研究人员，也包括建设单位、检举和控告地质灾害防治工作中违法行为的单位和个人等。奖励的条件是在地质灾害防治工作有显著贡献。