《深圳经济特区国家自主创新示范区条例(草案)》的说明

《深圳经济特区国家自主创新示范区条例(草案)》的说明

　　为加快建成现代化国际化创新型城市，制定了《深圳经济特区国家自主创新示范区条例(草案)》，下面是小编给大家整理收集的《深圳经济特区国家自主创新示范区条例(草案)》的说明，欢迎大家阅读与收藏。

　　一、立法的必要性

　　(一)填补现行法律规定的空白和不足，为示范区创造良好法制环境和基础

　　2014年5月13日，国务院作出了《关于同意支持深圳建设国家自主创新示范区的批复》(国函〔2014〕64号)，我市成为国内首个以城市为基本单元的示范区。与目前我国其他“一区多园”的示范区建设模式不同，以城市为基本单元建设国家自主创新示范区的核心是建立和完善区域综合创新生态体系，包括科技、金融、管理、商业模式和体制机制等诸多方面创新，这是新时期我国自主创新示范区建设模式创新的重要实践。自主创新示范区本身就是新的事物，国家对示范区的发展和建设还没有明确的法律规定，对以城市为基本单元的示范区更是缺少特别的规定。目前国内一些地区都是通过地方人大进行相应的立法，如湖北省和北京市人大常委会已经分别为东湖、中关村国家自主创新示范区进行了立法。为了推动我市示范区的顺利发展，有必要通过特区立法为示范区创造良好的法制环境。

　　(二)整合现有政策，提升效力层级，发挥整体效能

　　自2008年以来，深圳作为首个国家创新型城市，发布实施了首个国家创新型城市总体规划、33条自主创新政策，率先全国布局六大战略性新兴产业、未来产业，实施创新驱动发展战略的“1+10”政策。上述政策及其他许多相关政策的颁布和实施，使我市具备了创新体系优、创新能力强、创新环境好、创新资源丰沛和创新人气高的优势，但这些政策都分散于政府或者部门各类文件中，效力层级不高，政策之间协调性不够。因此，有必要对现有政策进行总结、梳理和整合，把行之有效的经验做法以法规形式予以固化。

　　(三)破除体制机制障碍，为推进创新驱动发展提供有力法制保障

　　随着国家、省对创新驱动发展提出了许多新的目标和要求，我市亟待在科技管理体制、创新创业支持等方面进行再创新，这些创新许多都会关乎到对现有体制机制的突破，有些甚至需要对现行法律规定进行必要的变通，因此，需要通过特区立法提供有力的法制保障。

　　二、需要说明的主要问题

　　(一)关于《条例》的体例和主要内容

　　《条例》从建立市场导向的创新体制机制和营造良好的创新生态环境两个方面着手构建篇章结构，共8章60条，分别为总则、创新氛围、管理机制、开放合作、创新创业、金融服务、空间资源配置及附则。需要说明的是，虽然人才、知识产权保护在创新驱动发展中具有极其重要的作用，但由于市有关部门正在组织起草《深圳经济特区人才工作条例》、《深圳经济特区加强知识产权保护工作若干规定(修改)》，为避免重复，《条例》未对人才建设、知识产权保护作全面和详细规定，只是对与创新联系较紧密的科研人员流动、知识产权机构和人才培养、职务发明奖励等方面作了一些原则性规定。同时，由于2013年我市出台的《深圳经济特区技术转移条例》已对科研人员激励机制作了较为详细的规定，《条例》与之保持衔接，不再重复规定相关内容。

　　(二)坚持企业为主体，调动社会各方面的创新创业创意资源

　　创新创业是全民的事业，只有充分调动广大群众的积极性、主动性、创造性，特别是充分发挥企业和企业家在创新中的核心作用，创新创业才能深入持久、更具生机活力。同样，对创新示范区的立法也要避免政府包打天下或者唱独角戏的情形。因此，《条例》不仅专门设立了一章(第二章)对社会各界在创新中的职责和作用予以规定，还在第三章和第四章从不同方面促进和鼓励社会创新，主要内容包括：一是建立社会参与机制和政策协调机制。二是充分发挥教育机构、新闻媒体、社会团体等组织和机构的作用。三是激发科技人员和企业的创新能力。四是支持新型研发机构和科技中介发展。五是鼓励企业用好国际、国内资源。

　　(三)创新政府管理模式和手段，营造激励创新的公平竞争环境

　　为推动政府职能从研发管理向创新服务转变，形成有效推动创新、服务创新发展的体制机制，《条例》规定政府应当加快职能转变、简政放权，加大涉及投资、创新创业、生产经营、科技服务等领域的行政审批清理力度，精简和优化行政审批流程，实行政府部门权责清单制度，推进市场监管制度化，落实市场准入负面清单制度，并重点在以下三个方面进行了创新：

　　一是转变政府监管方式。政府要运用大数据技术和信息化手段为组织和个人提供更具针对性服务和实现有效监管;建立以信用管理为核心的市场监管体制，强化诚信约束。

　　二是创新科技管理方式。政府要逐步建立依托专业机构管理科研项目的机制，政府部门主要负责监督考核，不再直接管理具体项目，集中力量做好监管工作。为了避免科技资源的闲置和浪费，建立科学仪器设施、科技报告共享机制，实现科技资源持续积累和开放共享。

　　三是完善项目结题制度。由于部分探索性强、风险性高的科研创新项目存在无法完成的情况，为了消除项目承担单位和科研人员的创新顾虑，鼓励大胆创新，对于财政性资金或者国有资本资助的科研项目，在已经履行了勤勉尽责义务的前提下，通过一定的论证、公示等程序，允许项目结题。

　　(四)改革财政科技资金管理，不断加大科技研发投入

　　在财政科技投入管理方面，《条例》要求完善财政科技投入稳定增长机制，提高普惠性财税政策支持力度，重点支持基础前沿、社会公益、重大共性关键技术研究等公共科技活动。《条例》结合我市科技投入实际情况，对财政投入进行了以下安排：

　　一是建立财政科技资金统筹决策和联动管理制度。由于我市财政扶持资金分别由不同的产业主管部门管理，如果部门之间、市区之间缺乏协调机制，可能造成同一企业同一项目在不同部门或者市区之间重复享受优惠政策，造成财政性资金对项目的资助超过项目本身实际投入的情况，《条例》要求合理布局资金投入领域、比例和规模，提高财政性资金使用效益。

　　二是建立财政性资金股权有偿支持制度。目前国家对财政性资金进行股权投资并没有明确规定，虽然我市已经出台了《深圳市财政产业专项资金股权投资管理办法(试行)》(深府办〔2015〕19号)，但有必要通过立法，授权市、区政府可以将财政性资金通过阶段性持有股权的方式，支持企业开展技术创新、管理创新、商业模式创新，以促进中小企业的发展。

　　三是建立创新产品、服务的政府采购首购制度。针对创新型服务、产品市场化难的问题，政府有必要建立创新产品、服务的首购制度，国家已经提出该项要求，上海等地也有类似制度安排，但具体认定标准、操作程序等比较复杂。因此，《条例》进行了授权，要求政府制定符合国际规则的政府采购首购政策，支持创新创业企业发展。

　　(五)加大知识产权保护组织和人才的培养，完善知识产权保护制度

　　《条例》在征求意见的过程中，许多企业和专家都提出，加强知识产权保护对促进创新创业具有特别重要的作用。目前知识产权保护方面存在企业维权难、维权成本高、执法不到位、侵权赔偿额低等许多问题。

　　《条例》力图在我市立法权限范围内加大对知识产权的保护力度，主要制度安排有：一是加大知识产权中介组织和专业人才培育和引进力度，提高企业和全社会知识产权保护意识和能力。二是完善知识产权资助政策，加大对中小微企业知识产权创造和运用的支持力度。三是探索设立知识产权保护海外法律协助资金，帮助组织和个人在海外知识产权维权。四是建立快速维权机制，完善知识产权保护法律协调制度，加快侵权案件处理。

　　(六)科技与金融结合，通过创新金融保障科技创新

　　金融是科技创新的重要支撑和保障，为调动商业银行、担保机构、创投基金、科技保险等多方参与，形成全链条金融体系，实现对创新过程的全覆盖，《条例》规定如下措施：一是鼓励社会资本通过参股等方式联合政府投资引导基金设立或者参股设立子基金，投资新兴产业和科技初创企业。二是鼓励金融机构创新知识产权质押、信用贷款等金融服务，实现技术与资本对接。三是通过投贷联动试点，创新授信、贷款审批和发放等机制，为科技企业融资提供服务;发展科技保险，为初创期科技企业提供创业风险保障。四是支持企业利用新三板、股权交易中心、证券交易所以及股权质押融资平台，通过挂牌、上市、发行企业债券等方式进行融资。

　　(七)优化空间资源配置，保证创新主体的空间资源需求

　　我市土地资源非常紧缺，科学合理配置土地资源、节约集约利用土地是示范区可持续发展的重要条件，也是《条例》需要解决的重要问题。主要内容包括：

　　一是继续保留高新区原协议出让土地的规定。《深圳经济特区高新技术产业园区条例》(以下简称《高新园区条例》)对高新区实行了严格的土地管理制度，对高新区的发展发挥了十分重要的作用。《条例》保留了《高新园区条例》土地管理的基本规定。深圳湾园区(原高新区)内协议出让的产业用地沿用《高新园区条例》的规定，禁止转让或者擅自抵押，市政府另有规定的除外。因破产、清算、自愿或者强制迁出深圳湾园区的，应由市规划国土部门收回土地使用权。深圳湾园区内创新型产业用地土地使用权及其建筑物、附着物用于抵押的，经规划国土部门批准后，可以申请房地产抵押登记。土地抵押价格不得高于原出让合同的剩余地价，建筑物抵押价格不得高于建筑物成本减折旧价。

　　二是示范区内土地实行严格管理。通过企业用地供需服务平台，强化产业用地使用监管力度，对于示范区内已经协议出让的土地要求严格按照协议约定使用，不得擅自转让或者改变用途。示范区土地出让应当合理设置竞买人条件，以保证产业发展符合示范区发展规划，并对无法转让的土地实行政府回购制度。示范区内出让的土地需要改变用途的，应当经规划国土部门依法批准，并符合示范区的发展规划纲要和空间布局规划要求。

　　三是保障重点产业空间需求。《条例》通过优化示范区空间布局规划、统筹示范区用地需求，优先将示范区产业用地纳入土地利用实施计划;通过城市更新、支持旧工业区升级改造、利用自有土地建设等方式加大创新型产业用房建设力度，形成支持创新型产业发展的长效机制。

　　四是建立工业用地和产业用房出租制度。考虑到创新创业项目存在一定的不确定性，且前期资金压力较大，《条例》鼓励通过租赁的方式满足创新创业企业对土地和用房的实际需求，租赁期满且项目发展符合预期的，创新创业企业可以续租或者同等条件下优先购买该租赁土地和用房。

　　(八)关于《高新园区条例》的废止

　　鉴于示范区的地理范围包括了高新园区范围，示范区政策自然适用于高新园区，且作为《高新园区条例》的一些核心内容如土地管理规定已经在《条例》中得以延续与衔接，因此，如《条例》颁布实施后，《高新园区条例》存在的必要性已不大。但《高新园区条例》毕竟还有一些具体的规定没有完全纳入《条例》，以往按照《高新园区条例》所进行的管理也需要有一定的过渡期和延续性，为了更好地做好这两个法规的衔接，避免引起不必要的混乱，我们倾向于在《条例》经市人大审议通过并实施一段时间后，再根据实施情况，适时研究是否废止《高新园区条例》。

　　以上说明及《条例》，请审议。