行政行为效力的分析论文

　　一、质疑：忽视整体性价值的诘难

　　纵观当先学界对于行政行为效力内容的研究，绝大多数的学者局限在各自的理论范围内，缺乏各观点间的融会贯通。这导致了如下问题的产生。其一，从两效力说、三效力说直至五效力说、六效力说，其研究进路多是阐述本学说内具体包含有哪些作用力，欠缺对其他学说中作用力足够的评价甄别。其二，论述角度多从正面入手，往往集中于“行政行为效力内容包括A、B、C”，而忽视了对“为什么不包括D、E、F”的论述，使得阐释本身的说服力大打折扣。其三，由于没能从一个宏观的角度看待理论框架的构建，使得研究成果分散、繁杂、浩如烟海、自说自话，难以从中做出有效的取舍。有鉴于此，笔者曾撰文指出，应当以一种排除式的思路来重构我国行政行为效力内容的体系。大概思路是：首先，综合目前各家学说的内容，把备选的行政行为效力列为：先定力、存续力、公定力、确定力、执行力、拘束力、不可争力、不可改变力和实现力，共九大效力。其次，进行初步辨别，分析各效力进入最终行政行为效力内容的框架的合理性。最后，将不具有合理性的效力进行排除，完成对行政行为效力内容的理论重构，得出我国的行政行为效力内容应由公定力、确定力和执行力三大效力构成。[①]

　　这种思路，无疑突破了各效力学说相互间的界限，得以在一个相对宏观的高度来审视整个行政行为效力内容的框架，是对于相关理论探讨的一种全新尝试。然而，最近笔者听到了一种声音，即以忽略了效力内容整体性为由对这种思路提出的质疑。这种质疑的要点大致如下。

　　第一，行政行为效力的内容其实就是研究行政行为的效力究竟由哪些具体的“力”组成的理论。这些效力相互间组成了一个能动的有机整体，共同维持着行政秩序的良好运行。因此，评价一种效力内容学说的标准，在于看这个有机整体能否实现维持行政秩序良好运行的目的。具体说来，倘若某个学说提出的诸效力的总和能够周延行政行为效力的内容理论所涉及的全部范围，其就具有合理性，不应冒然否定。类似的，行政性为类型的划分问题一直以种类众多著称，然而行政性为的内涵范围是一定的，只要某种分类能够完全覆盖这一范围，就具有一定的合理性，不应一概否定——理论界和实务界固然推崇抽象行政行为和具体行政性为的划分，但这并不能构成否认羁束行政政行为和自由裁量行政性为、依申请行政性为和依职权行政性为等其他分类法的合理性的理由。[②]

　　第二，排除式的思路似乎陷入了一个“只见树木不见森林”的机械论的困境。因为它的研究样本是普遍性意义上的单个的作用力，而非在特定分类法的背景下的作用力组合，这就割裂了各作用力在特定分类法中所形成的有机联系，造成对作用力本质内涵的曲解或者片面的认知，很难称得上科学。比如，三效力说包括确定力、执行力和拘束力，而四效力说则包括公定力、确定力、执行力和拘束力，这两种分类都能够解释并还原行政行为效力的整体构架，都具有合理性。倘若把其中貌似相同的确定力或拘束力单独抽出作个性研究，由于其在两学说中的内涵互有差异，是必然会导致理解上的偏差和扭曲的。

　　因此，该观点认为，排除式思路的合理性是存在问题的。

二、回应：以稳定的整体性价值为基准

　　毋庸置疑，合理的质疑是理论进步的不朽动力。对于“忽视了整体性价值”的诘难，笔者的回应是：所谓的排除式思路，其理论基础具有二元性，即以传统学说合理性为前提的稳定价值为基准，以单个作用力的个性分析为手段。

　　首先，以合理性为前提的稳定价值，是指以一种传统的、具有广泛影响力的观点作为研究基准，以对其进行有益的理论突破为目标，兼顾保持其稳定性为最低标准。简言之，一种崭新理论提出，倘若确实相对传统的观点实现了有益的质变，则予以接受；否则，就要维护传统观点的稳定性，避免无谓的理论波动，以防止这种波动对实践产生消极的影响。在笔者看来，这种作为研究基准的传统理论，便是以公定力、确定力和执行力和拘束力构成的四效力说。以四效力说作为研究基准的理由，主要有如下几点。

　　其一，四效力说基本体现了行政行为效力内容所探讨的领域范围。从主体范围上说，既包括一般意义上的行政机关，还包括得到授权的其他组织；从对象范围上说，既包括行政行为的相对人，还包括做出行为的行政机关、该机关的上级机关、司法审判机关甚至社会上一切相关主体；从效力的类型上看，既有基于推定而产生的效力（如公定力），也有基于有权机依法确认的效力（如确定力）；从影响的程序范围上来说，既包括行政程序、也包括司法审判程序；等等。其二，四效力说基本阐释了各具体效力的基本内涵和特定价值。有些效力可能同时出现在数个不同的学说中（如：从三效力说到六效力说，几乎都可以见到确定力的影子），其在不同学说中的内涵明显是存在差异的，因此就需要一个较为普遍性的观点作为样本，来考察其不同变化的差异所在。获得了广泛承认的四效力说，无疑是最为合适的选择。其三，以四效力说为基础的相关制度已经基本形成，并收到了良好的实践效果。在四效力说框架下，基于公定力建立了“一事不再罚”、“诉讼不停止执行”等制度；基于执行力建立了“先予执行”、“强制执行”制度；等等。这使得对该学说的突破，可能直接关系到现实中某项具体制度的存在基础。其四，由于四效力说已经形成了一定程度的稳定性，不宜对其轻言颠覆。这里强调的是“轻言”。一方面，理论的稳定性直接关乎制度的稳定性，倘若对一种既存的、具有普遍性意义的理论进行颠覆，除了一定的学术勇气外，更要面临整个稳定性被打破后带来的动荡。另一方面，稳定性虽然重要，但并不是唯一的价值追求。当某种观点足以使行政行为效力理论的研究实现质的飞跃时，我们也是乐于冒着理论动荡的风险欣然将其接纳的。这其实就是一种成本收益分析的逻辑——倘观点创新的弊大于维护稳定性的利，则弃之；否则，纳之。因此，排除式思路的基准，事实上是一种以传统学说合理性为前提的理论稳定。

　　其次，以单个作用力的个性分析为手段。排除式思路的运作过程，就是以单个的作用力为样本进行分析，权衡将其纳入行政行为效力内容的合理性和必要性。如果得出否定性结论，则予以排除。之所以采用这种个性分析的手段，主要基于如下考虑。其一，只表明支持某一分类，而不分析该分类的合理性和其他分类的不合理性，是当前学界相关著作的主流论述模式，也是造成行政行为效力内容问题领域内学说林立的根本原因。要实现学说之间的交流融通，一个捷径便是寻找两个学说之中所相近的概念进行比较、甄别，最后作出取舍。如上文提过的确定力，在数个学说中均有涉及，要权衡这些学说的异同优劣，研究确定力的一般内涵无疑是一个适合的突破口。因此，对单个效力的个性分析，实际上是贯通各学说研究的桥梁。其二，本学说内部在结构上失调，难以形成足够的说服力，是当前行政行为效力内容分类的重要表现。比如，台湾的翁岳生教授将行政行为效力分为存续力和构成要件效力两项，由此掀起了一股以存续力替代传统公定力的思潮。

　　然而，存续力的内涵是什么？当前学界非但仍然莫衷一是，而且相互间出入甚多，这样一个概念，如何同其他的作用力融合？又如何实现效力内容的结构性优化？又如，传统四效力说中一直视为重要组成部分的拘束力，其内涵究竟为何？学者们要么一笔带过，不究其详，要么简要分析，却似乎处处透着公定力和确定力的影子。可以说，在四效力说中，拘束力是内涵最模糊、研究最匮乏、存在必要性最值得怀疑的一个。但正是这样一个很难看出有什么结构性意义的效力，却作为四效力说的重要组成部分之一传承至今，这就难免令人对四效力说的结构合理性提出质疑。其三，个性分析的过程，事实上是为了明确各个效力的确定内涵，为行政行为效力内容的重构做出必要的铺垫。同一个效力，其内涵在不同的学说中却出现了不同的变化，使得该效力的本来面目无端被模糊化，倘若连效力的内涵都无法确定，如何进一步对不同的效力组合进行探讨？因此，倘若各学说分类的研究遵循的是一种纵向的思维进路的话，那么对某一效力在不同学说中的特点进行总结分析，进而总结出该效力内涵的本来面目，则是采用了一种横向的研究模式。是故，以单个作用力的个性分析为手段，是排除式思路的又一理论基础所在。

　　以上两大理论基础互为补充，有机运行，进而产生了适用排除式思路的四大标准。