2016关于中国城市贫困研究调查报告

　　过去，中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困并不是突出问题。近年来，随着农业人口的快速转移和城镇化的快速推进，中国城市的低收入群体不断增加，城市贫困问题日益成为影响社会和谐稳定的重要因素。当前，中国已经进入城市与农村反贫困并重的新阶段。然而，由于缺乏统一的城市贫困标准，在国家层面还难以准确评估全国的城市贫困状况，也难以制定全国统一的城市反贫困政策。为此，当务之急是尽快统一当前使用的各种不同标准，并根据新的发展形势制定适合的城市贫困标准，以精准识别、治理城市贫困，真正确保到2020年全面建成小康社会目标的实现。

　　一、关于城市贫困标准的研究进展

　　城市贫困指发生在城镇地区的覆盖城镇常住人口而非仅仅城镇户籍居民的贫困。具体来说，城市贫困是指城镇地区的常住居民个人或家庭受自身及各种外部因素影响，生活水准无法达到当地普遍认可的、有尊严的最低水平，综合表现为消费水平及收入水平低，享受到的教育、医疗卫生、营养以及用于个体发展的各类资源少于当地正常水平，极大地限制了他们自身发展的能力。对城市贫困问题的把握，需要有一个科学合理的标准进行量化，以便于制定有针对性的反贫困措施。目前有关城市贫困的标准主要有绝对贫困标准、相对贫困标准和组合式贫困标准三类(见表1)。

　　一是绝对贫困标准，主要采用实际收入或消费水平进行度量。这种标准无论如何构造，立足点在于识别满足个体生存的状态。如世界银行的1.25美元的日均消费标准(2008年从1美元调整为1.25美元，2011年再次调整为1.92美元，并会根据购买力平价PPP不断调整)，它实质上衡量的是低收入国家的极端贫困状况。(1)还有一些发展中国家使用基于每日满足一定热量需求的消费标准，或在食品消费的基础上加入非食品消费指标(如缅甸)。中国的农村贫困线在2011年提高前一直按满足人均每天摄入2100大卡路里热量需求进行计算。2011年中国官方对外公布的农村贫困线(2300元/人?年)则是一种收入线。综合来看，这类标准简单直观，在用于研究发展中国家存在的极端或赤贫问题以及进行国际比较时使用较为方便。但随着一国经济发展水平的提高，这种极端贫困线将越来越不适用。另外，Osberg and Xu(2008)也指出，国际贫困线会因所使用的PPP计算方法不同而有差异，从而导致在国际比较时，各国的贫困水平变动较大。

　　二是相对贫困标准，常常采用一个社会中等收入水平的一定比例，如50%，作为衡量贫困的标准。[2]经济合作与发展组织在1976年提出以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，用于成员国的贫困状况对比。目前发达国家出现绝对贫困的情况极少，主要使用相对贫困线，如英国、日本、美国等。相对贫困标准在实际应用中也存在一些区别，如美国的贫困线2000年时为中等收入水平的27%，使用家庭总收入，并随着消费价格指数调整;欧盟2001年提出的莱肯指标中的金融贫困线设定为国家中等可支配收入水平的60%。[3]相对贫困线会随着各国消费水平不同而有差异。按相对贫困线测算的贫困人口会比按绝对贫困线测算的贫困人口多，因为相对贫困线与该经济体的经济、社会发展水平相关，相对灵活。

　　三是组合式标准。由于使用绝对贫困或相对贫困单一标准过于简单，并不能反映贫困中的不平等问题，因而出现了一些组合式的衡量贫困的指标，以更全面地反映贫困状况。如，联合国开发计划署在1990年的《人类发展报告》中开始使用HDI来辅助单一的消费贫困标准，它以人类发展的三个基本维度来衡量一国取得的平均成就，这三个维度分别为预期寿命、教育水准和生活质量(1990)。HDI的出发点在于，通过促进人类发展的途径，实现反贫困目的。2010年《人类发展报告》采用了Alkire-Foster方法，发布了104个国家和地区的多维贫困指数(联合国开发计划署，2010)。另外，FGT指数和森的家庭贫困指标能够同时反映贫困发生率(incidence)、贫困的深度(intensity)和穷人之间的不平等(inequality)三个方面，并可分解。[1][2]因此，这种多维贫困指数比单一的绝对贫困标准和相对贫困标准，能更好地兼顾贫困人口中存在的不平等问题。但这两种指数在实际中应用较少。这种组合式的指标，将一系列能够量化及反映不平等状况的因素纳入测算，从而实现对不同经济体的横向比较。总体来看，不论多么复杂的多维标准，仍以一定的收入或消费贫困线为基础，但存在主观性较强的问题。[2]另外，在估算贫困人口规模时，使用多维贫困指标还存在着如何加总的问题。

　　目前国内学界对城市贫困标准的研究，与国际研究的侧重点有所不同。中国目前还没有统一的城市贫困线，因此国内学者关注的焦点是如何使城市贫困标准统一，且多数遵从的是一种绝对贫困标准。国家统计局城市社会经济调查总队在确定城镇居民的贫困标准线时，通常采用恩格尔系数法和维持生活基本需求费用两种方法。[9]唐钧(1997)曾提出一种综合法：首先用生活形态法来确定贫困群体，其次用市场菜篮法来确定生活必需品的清单和贫困线，最后求出收入比例和恩格尔系数作为将来调整的依据。这种方法从识别贫困群体、根据社会进步调整来说，是可取的。因为它相比热量需求法，更能接近于贫困群体的生活状态;但由于作者提出时间较早，在当时的国情背景下其计算显得相对复杂，在调查生活状态时也容易受一些客观因素影响，操作起来比较困难。[10]安晓宁(2012)[11]和边恕(2014)[12]利用ELES模型(扩展性线性支出模型)方法对中国城镇贫困进行度量，并对最低生活保障标准进行调整。但这种方法基于对居民个体及消费需求的假设，与现实存在一定差异。童星和刘松涛(2000)利用多元回归模型来测定城市居民的最低生活保障线。杨立雄(2010)[13]则认为马丁法最适合作为最低生活保障标准的计算方法，因为它与最低生活保障目标一致。当然，也有学者认为，中国目前的低保标准太低，应该按照国际贫困线2美元来测算中国的城市贫困规模。[14][15]一些学者还专门针对单个城市或地区进行了分析[16][17]，这种分析通常是对一些大城市如北京、上海等进行抽样调查，通过特定分析，能够得出一些有意义的结论，但它无法反映全国的总体情况。国内有一些学者从多维贫困的视角来分析中国的城市贫困状况，试图发现使用单一标准无法反映的问题。[18][19]但这种方法需要调查的数据较多，况且中国的社会保障及公共服务仍处于不断完善的阶段，目前还不具备大面积推广的条件。