退耕农民生计问题的调查报告与思考

　　**县自2000年启动实施退耕还林工程以来，已累计完成坡耕地退耕还林12万亩，其中经济林3.45万亩，生态林8.55万亩。涉及全县12个乡镇155个村，5.3万户。如何引导农民在改善生态的同时，加快培育和开发稳定增收致富的产业，妥善解决农民的生存发展大计，促进生态与经济协调发展，已成为摆在各级政府和广大农民面前一个紧迫而重大的问题。日前，县委办、县林业局组成调研组，选择不同地区、不同类型的退耕还林乡镇、村和农户，就此问题进行了专题调研。

　　通过调查，我们认为退耕还林工程的实施，一方面对改善三峡库区的生态环境、调整农村产业结构的确产生了显著的积极作用。另一方面又制约、影响了农民的长远生计和农村经济发展。调查发现，一旦国家停止钱粮补助，退耕还林地区农民的生产生活将面临严峻挑战。突出表现在以下六个方面：

　　一是耕地大量减少，农民基本生活难以保障。

　　退耕还林工程实施4年来，全县有12万亩农田停止耕种，对粮食生产产生了很大冲击，全县粮食产量下降辐度较大。尽管目前在国家补助期内，农民的生活没有受到大的影响，但是一旦停止粮食补助，农民的基本生活将十分困难，尤其是退耕面积较大的村和极少数“全退户”。如**乡**村一组，已实施退耕还林1154亩，占耕地总面积的80%，目前人平占有耕地不足0.6亩。**乡*村农民郑之汉，一家3口人，实施退耕还林后仅剩1亩耕地，人平只有0.3亩田，一旦停止补助，基本口粮将难以保证。类似情况尽管所占比例不大，但却是非常严重的隐患。

　　二是种植的树种效益偏低，农村经济发展的潜力不大。

　　此类问题突出表现在中高山地区。据调查，低山地区退耕种植柑桔、茶叶的，补助期满后绝大多数能产生较稳定的经济效益，农民生计基本不用操心。但是中高山地区种植的板栗、银杏、杜仲以及其它生态林树种，由于林业生产的周期长、见效慢，加之市场疲软，很难发挥出应有的经济效益。如**乡四年共实施退耕还林6700多亩，种植银杏面积达5514.5亩，目前基本没有任何经济收益。据当地干部和群众预计，至少还要15年方能开始收益。据统计，全县退耕还林除2.3万亩柑桔、0.5万亩茶叶外，其它大多数是此类情况。

　　三是部分工程质量不高，限制了收益预期的空间。

　　在工程实施时，没有坚持围绕全县农村产业结构调整的总体思路，集中精力发展主导产业，树种选择过多过滥，不利于形成农村经济支柱；没有按照科学引种的程序和要求进行引种试验，直接用于大面积栽植，导致适应性差，苗木生长缓慢。如磨坪乡引进的佛手系列银杏品种，**乡引种的石榴，到底能否产生经济效益，至今还很难说；没有实行综合开发，林地资源未得到充分利用。由于工程实施的质量不高，难以满足农民对退耕还林的效益需求，同时也从一定程度上影响了他们加强退耕还林管理的积极性。

　　四是后期管理不善，影响了树苗的正常生长。

　　除柑桔、茶叶和部分板栗等经济林外，相当部分农民认为“还生态林是为国家栽树”，退耕还林后没有进行抚育管理，任由树苗自生自灭，少数农户还把退耕地当作放牧牲畜的场所。加之近几年的工程建设任务较重，各地的主要精力都集中在建设上，没有及时搞好技术指导和跟踪服务，农户普遍缺少实用技术。由于后期管理不到位，直接限制了工程经济效益的正常发挥，导致农民难以从退耕还林中得到回报，对全县广大以土地为生存支柱的农民来说，无异于雪上加霜。

　　五是林副产品销售困难，退耕农民的现实收益减少。

　　退耕地上生产的林副产品由于缺乏健全的销售网络和稳定的市场，导致难以变成商品，直接制约了农民的现实收入。我县**乡生产的银杏茶，应当说是一个合理利用现有资源，提高退耕农户现实收入的好产品，但是苦于销售市场未能打开，至今仍处于小打小闹阶段，没有形成规模。2003年仅产干茶500公斤，收入1万元，该乡的银杏叶综合利用率不足10%。

　　六是政策补助期限偏短，不能满足工程要求。

　　国务院[2000]24号文规定“退耕还经济林的补助5年，还生态林的补助8年，以后根据情况，需要多少年就补多少年”。我县地处三峡大坝库首，生态区位十分重要，实施退耕还林保护三峡工程生态安全的政治需要，势在必行。但根据目前工程现状和苗木生长情况，在现行补助政策下，5-8年内绝大多数将无任何收益。

　　造成上述问题的原因，从客观上分析：一是退耕还林是一项创造性工作，缺乏成熟的经验，国家政策存在逐步完善的过程。加之我县是全国退耕还林试点，2000年实施时按以前的分类方法将大量板栗、银杏、杜仲、茶叶等纳入经济林上报，与现行的退耕还林政策相比，减少了3年的政策补助；二是由于镇村机构改革和换届，人员变动频繁，领导精力分散或对退耕还林工作不熟悉，影响了工程的组织实施。从主观上分析：一是思想认识不统一，对退耕还林的意义认识不够，对做好退耕还林工作、解决退耕农民长远生计的难度认识不足，工作措施不力；二是缺乏统筹考虑，抓住当前补助钱粮的大好时机，致力于培植新的稳定的经济增长点的意识不够。没有用市场的观念、长远的观念去分析形势、解决问题；三是缺乏积极引导和服务。在政策宣传、技术指导、培育市场等方面研究不够；四是没有形成活力，未能很好地发挥各部门的职能作用，农业项目的捆绑投资不够。

　　切实解决上述问题，需要从以下几个方面开展工作：

　　一、实行林下开发，培育后续产业。

　　加强对全县已实施的12万亩退耕还林的开发利用，是解决退耕农民生计问题的关键。借鉴外地成功经验，结合我县实际，建议从以下两个方面加强林下资源开发：一是实行林果、林特间作。除坚决禁止种植粮食作物外，凡是能产生经济效益的都可种植。提倡在退耕还林地内加大造林密度，种植其它经济树种，实行多模式配置、立体经营，使农民有一个好的收益预期并最终实现效益最大化;二是推广林下种草。建议在退耕地内种植黑麦草、百喜草等适宜的多年生草本植物，以草养牧，推动养殖业的发展，解决农民生计问题。在推广林下种草的工作中要注意把握好两点：第一，草种不能过多过滥，全县以2—4个草种为宜；第二，要注重培植养殖大户。

　　二、加大跟踪投资，搞好综合开发。

　　退耕还林只是一项基础工程，是促进农村产业结构调整，推动农民脱贫致富的切入点，只有把农田水利基本建设、土地整理、扶贫开发、能源建设等所有面向农村的投资项目统筹结合起来、综合开发，才能确保退耕农民的生产生活条件逐步改善、生活水平日益提高。在今后的农业项目安排上，要重点向已实施退耕还林的地区倾斜。要加强基本农田建设，提高粮食单产；加强农村能源建设，解决生活用能；加大生态移民力度，通过搬迁开发帮助农民脱贫致富。同时，大力发展反季节蔬菜、订单农业等适销对路的农业产业，增加现实收入，解决退耕农民的后顾之忧。

　　三、强化技术指导，进行品种改良。

　　解决农民的生计问题，必须以巩固现有造林成果为基础。通过近十年的努力，全县板栗种植面积已达到6万亩，银杏种植面积也在2万亩以上。对现有的板栗树、银杏树进行高枝嫁接、改良品种，是当前的一项重要任务。县委、县政府应加强对此项工作的领导，明确各职能部门的责任，落实相应的机构、人员和经费。县财政安排专项改造资金，扶持板栗品改工作。要建立优质种源基地，与有关科技人员签订承包合同，实行技术承包，品改验收后兑现工资报酬。同时，充分发挥农村土专家、田秀才的作用，在有退耕还林的村确定一名技术员，财政给予适当补贴。

　　四、培养营销大户，扶植龙头企业。

　　加强林特产品加工、销售市场的培育，是解决退耕农民生存和发展大计的根本保障，也是全县农业产业化建设的重点和瓶颈。只有把市场打开了，农民生产的东西才能转化成商品，才会增加货币收入，我县的农业产业化建设才会步入积极、健康、快速发展的轨道。要整合全县的板栗资源，建立统一的销售网络，对板栗销售大户予以重奖。要积极扶板栗、银杏龙头加工企业，实行“公司＋基地＋农户”的组织形式，搞产业化经营，带动工程区的农民脱贫致富。在条件成熟的情况下建设板栗冷贮仓库，解决板栗难以贮藏的问题。

　　五、发展非农产业，转移农村劳力。

　　我县人多田少，人地矛盾本来就十分突出，退耕还林的实施使可耕种土地进一步减少。因此，解决退耕还林工程区农民的生存发展问题必须走外延式发展道路。通过加快小城镇建设，大力发展打工经济、旅游经济、工业经济等，促使农村劳动力向二、三产业转移，减轻农民对土地的依赖程度，实现农村“减员增效”。要加大对农民进城务工人员的技术培训力度，使他们掌握一至二门农业技术以外的谋生技能，同时加强对外出务工人员的引导和支持，营造宽松的就业环境，解除务工人员的后顾之忧。

　　六、积极反映问题，争取政策扶持。

　　目前，国家正在对退耕还林停止补助后农民的生计问题进行调研，我县应通过多种渠道积极向上反映，争取更大的政策支持。一是争取适当延长国家钱粮补助年限；二是争取适当加大经济林的比例；三是争取国家加大对退耕还林工程区农业建设项目投资，扩大农村最低生活保障覆盖面，以解决农民基本生活，维护农村稳定。