拟出台国防交通法(2)

　　国防交通法的立法原则

　　一是准确定位、注重衔接。国防交通法作为我国国防交通领域的基本法律，应立足于平战结合、军民融合，增强国家交通的国防功能，以宪法为基本依据，做好与铁路法、公路法、民用航空法、港口法、国防法、国防动员法、国防教育法等法律的衔接，明确政府、军队、企业、公民在国防交通建设和管理中的相应责任、权利和义务，从而将国防交通工作全过程纳入法制化、规范化轨道;同时，为未来制定相关配套法规制度提供依据、预留接口。

　　二是系统规范、突出重点。国防交通法应着眼增强国家综合交通运输体系对于国防活动的适应性，对国防交通工作的领导体制、方针原则、职责分工、经费保障等进行系统规范。在此基础上，突出国防交通工作的重点环节，对国防交通工程设施建设管理、民用运载工具建造、国防运输、国防交通专业保障队伍建设、国防交通物资储备、交通保障、国防交通教育训练与科研等方面，作出明确规范。

　　三是立足现实、着眼发展。在将国防交通条例、民用运力国防动员条例、军事运输工作条例、驻交通沿线军事代表条例等现行法规上升为法律的基础上，积极着眼未来国家利益拓展、信息化战争要求和综合交通发展趋势，吸取国防交通理论和实践发展的最新成果，对国防运输、战略投送力量建设、军地会商制度等内容予以充实。

　　国防交通法规范的内容

　　一是明确国防交通工作的基本组织体制和工作机制。国防交通活动既从属于国防建设事业，又从属于军事力量建设与运用，必须在党中央、国务院、中央军委的领导下，由政府和军队共同组织实施。国务院、中央军委领导全国国防交通工作，按照军队提需求、交通战备部门搞协调、政府抓落实的原则，依法构建国防交通的基本领导体制，界定军队、政府和企事业单位在国防交通活动中的地位和职责，以及公民在国防交通中的权利义务。

　　二是系统规范国防交通的主要活动。国防交通法应从我国国防交通事业的实际出发，围绕提高国防交通实力特别是战略投送体系保障能力，对国防交通活动的主要内容、运行机制、基本要求进行系统规范，应该包括国防交通工程设施、民用运载工具、国防交通物资储备、国防运输、国防交通保障、国防交通教育与科研等内容。

　　三是重点规范国防交通活动的主要保障条件。经费保障方面，按照国家的事权划分原则，由中央和地方人民政府分别负责国防交通经费保障，规定交通企业事业单位在本级财务预算中列支国防交通日常工作的事业经费。发展规划和技术标准方面，国防交通建设纳入国民经济和社会发展规划以及行业、部门规划，交通建设贯彻国防要求实行目录管理制度，军事需求纳入交通设施设备的技术标准和规范。扶持政策方面，明确国家加强边防、海防地区交通基础设施建设，扶持边防、海防地区运输服务业发展。

　　四是体现战略投送能力建设的总体要求。战略投送能力建设是各方面高度关注的重大问题，也是未来国防交通法立法的一个重要着眼点。我们研究认为，加强战略投送能力建设是一项系统工程，需要各方面的条件支撑。如果设专章规范战略投送能力建设在立法技术上难以实现，可考虑明确国家在大型交通企业组建战略投送机队、战略投送船队和重装备输送车队，以满足战时及平时特殊情况下战略投送的需要，同时将战略投送能力建设的相关要求融入国防交通工程建设和管理、物资储备、国防运输、防护与应急保障等章节中，使这些内容能够兼顾战略投送的需要。

　　国防交通立法关键问题

　　一是处理好国防交通法与国防动员法以及国家交通行业相关法律的关系。处理好国防交通法与国防动员法以及国家交通行业相关法律的关系，是国防交通法能否“立得住”的一个关键问题。我们研究认为，国防动员法立足于整个国防动员领域，规范的是国防动员体制机制等方面的重大共性问题，公路法、铁路法、民用航空法、港口法主要是从行业的角度，对各类交通设施的建设和管理作出规范，在国防要求方面只作了原则规定。因此，必须将国防交通法定位于国防建设领域专门规范国防交通工作的专业法，把着眼点放在国家综合交通运输体系建设为满足国防适应性，规范政府和军队有关部门应当担负什么职责，国防交通建设和管理应当遵循什么制度，企业、公民和组织享有什么权利义务，避免与国防动员法的有关内容重复，也能够与交通行业法律实现衔接、互补。

　　二是处理好国家交通与国防交通的关系。国家交通主要以满足国民经济和社会发展为目的，其建设主要遵循经济和社会发展规律，建设中需要考虑经济效益和社会效益，但要统筹国防需要。国防交通主要以国家安全环境、未来战争可能的规模与样式、战略地理环境等为依据，主要追求国防和军事效益，并按此确定交通建设重点与时间，交通网路布局与构成、交通网密度要求，运载工具的战术技术性能，以及相应的组织机构、法律制度等方面的特定要求。因此，在国防交通法立法中，必须立足国家交通整体，既强调国家交通贯彻国防要求，又突出国防交通自身的特点和规律，进而实现国防交通与国家交通统筹兼顾、同步建设、协调发展，增强国家综合交通体系的国防功能。

　　三是处理好国防交通与军事运输的关系。长期以来，在国防交通工作中，习惯使用“军事运输”一词。有的观点认为，国防交通不包含军事交通运输，理由是军事交通运输是军事之事、军队之事;也有观点认为，国防交通是由军事交通发展演变而来，是对军事交通的发展和完善，故应当包括军事交通运输。将“军队使用社会交通资源运送人员、装备、物资的活动”，概括为“军事运输”。我们研究认为，原有的“军事运输”这一提法，是对计划经济条件下国家保障军队运输作出的笼统界定。在社会主义市场经济和依法行政的新形势下，政府、企业、社会组织和公民在“国防”名义下，依法负有承担国防义务包括国防运输的法定义务，是顺理成章的，但在“军事运输”这一军队专有活动的名义下，给政府、企业、社会组织和公民附加义务，在法理上难以自圆其说。正因为如此，其他国防法律在规定公民负有与军事有关的义务时，均使用“国防”一词，这已成为国家立法的惯例。如果在未来制定国防交通法中仍使用“军事运输”的概念，会给立法工作造成困难，也可能对今后军队最大限度地调动各方面的积极性，最大可能地使用社会交通资源完成国防交通工作，带来一定的限制和阻力。同时，从国防交通法的法律名称和其规范的主要事项如国防交通工程设施建设、国防交通物资储备、国防交通防护与应急保障、国防交通教育与训练等来看，都限定于“国防”而非“军事”，因此，建议在国防交通法专章规范 “国防运输”而非“军事运输”，并将“国防运输”界定为“军队使用国家和社会运输资源运送人员、装备、物资的活动”，对军队利用自身运输力量组织的军事运输，由于其属于军队内部工作，只须法律的附则部分作出原则规范即可。